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Stato dei lavori
Dicembre 2002
La nascita dei bilanci ambientali CLEAR-LIFE
di Ilaria Di Bella
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Comè strutturato il bilancio ambientale di un comune o di una
provincia? Quali dati contiene? Come deve essere per diventare uno strumento
nelle mani degli amministratori locali?
A queste domande risponde un documento appena prodotto nellambito dei
workshop del progetto CLEAR-LIFE, dal titolo Istruzioni per la redazione
del bilancio ambientale.
Quella che finora è stata teoria, diventa pratica: la fase di sperimentazione
è entrata nel vivo. Lapprovazione dei primi bilanci ambientali
da parte dei consigli comunali e provinciali dei partner di CLEAR è prevista
infatti per gennaio 2003. Entro febbraio tutti i 12 comuni e le 6 province che
partecipano alliniziativa avranno adottato, in parallelo con il bilancio
economico-finanziario, anche il loro bilancio verde. È la
prima volta in Italia che un gruppo così esteso di enti locali realizza
il bilancio ambientale in modo coordinato e soprattutto che lo approva, sottoponendo
questo documento alle stesse procedure di esame proprie del bilancio economico-finanziario.
La fase di sperimentazione è finita: nascono i bilanci CLEAR-LIFE
Le istruzioni per la redazione del bilancio ambientale racchiudono
i risultati e i contenuti della fase di sperimentazione, che ha coinvolto tutti
i partner e i consulenti in maniera coordinata, e che si concluderà di
fatto con il mese di gennaio, dopo un anno di lavoro sul campo e di confronto
nei seminari di monitoraggio.
Il bilancio verde targato CLEAR-LIFE è un documento che contiene
dati sia fisici e che monetari sullo stato dellambiente nel territorio
di competenza dellamministrazione e sulle principali politiche attuate,
esaminate in maniera trasversale e non solo in riferimento a quelle più
strettamente ambientali.
In coerenza con le finalità del progetto, i 18 enti locali hanno deciso
di seguire per lecobilancio le stesse procedure utilizzate per il bilancio
economico-finanziario, anche se per questanno lesame non avverrà
nella stessa sessione di bilancio, per questioni di tempo e anche di opportunità
politica, visto che al primo bilancio ambientale si vuole dare il massimo risalto.
Il documento sarà quindi allordine del giorno dei consigli comunali
e provinciali degli enti partner, che ne discuteranno e quindi lo metteranno
ai voti. A questo punto il bilancio ambientale potrà essere considerato
un vero e proprio bilancio satellite rispetto a quello economico-finanziario.
È la prima volta che un campione di enti locali tenta in Italia un esperimento
del genere, impegnandosi inoltre a proseguire nei prossimi anni.
Lindice dellecobilancio: priorità
alle politiche
Box 1
Il sommario del bilancio ambientale |
La lettera di presentazione
Premessa |
1. Aspetti metodologici
2. Il comune/La provincia
3. Attese degli stakeholder
4. Impegni prioritari dell’Ente
5. Conti fisici
6. Conti monetari
7. Dati integrativi
8. Priorità per l’anno 2003 |
Il sommario del bilancio ambientale CLEAR-LIFE riflette
le indicazioni relative al reporting delle maggiori organizzazioni che si sono
occupate del tema, come le linee guida del Global Reporting Initiative, nonché
la struttura dei documenti che generalmente vengono sottoposti agli organi elettivi
degli enti locali. A tal proposito, il documento verrà accompagnato da
una delibera sulla quale il consiglio si esprimerà con una votazione.
Il compito di introdurre il bilancio ambientale ai consiglieri è affidato
a una lettera di presentazione del sindaco o del presidente della Provincia, di
un assessore o del dirigente che ha seguito il progetto.
Dopo una premessa che inquadra ciascun bilancio verde nellambito
del progetto CLEAR, cofinanziato dalla commissione europea nel quadro delliniziativa
LIFE-AMBIENTE, il documento di contabilità ambientale prosegue riportando
gli aspetti salienti del processo di accountability attivato a livello locale.
In questo contesto si tratta di un elemento di particolare rilievo, visto che
lecobilancio prodotto da ciascun partner è in realtà ancora
un prodotto sperimentale, che nei prossimi anni verrà migliorato e affinato,
la cui realizzazione ha tuttavia comportato un approccio trasversale al tema ambientale,
con il coinvolgimento di più assessorati e della loro struttura organizzativa.
Questo costituisce in sé un primo importante risultato del progetto, nellottica
della riforma della governance locale orientata allintegrazione della variabile
ambientale nei processi decisionali.
A seguire, il bilancio verde contiene un analisi del contesto territoriale,
effettuata dal punto di vista ambientale, sociale ed economico. È questo
il capitolo in cui viene descritta la situazione di partenza su cui devono incidere
le politiche, segnalando i punti di forza e quelli di debolezza del comune o della
provincia, lo stato dellambiente e delle risorse naturali, le caratteristiche
peculiari e le criticità del paesaggio, della struttura urbana, delle infrastrutture,
del tessuto produttivo, nonché gli orientamenti dello sviluppo economico
e sociale e i principali problemi ambientali. È questo anche il capitolo
in cui emerge più chiaramente che altrove lintersettorialità
dellecologia, e in particolare la necessità di considerare in contemporanea,
per agire con efficacia, le tre dimensioni della sostenibilità: quella
sociale, quella ambientale e quella economica.
In questo quadro si colloca la consultazione dei gruppi portatori di interesse,
i cosiddetti stakeholder, ovvero i gruppi sociali e le principali organizzazioni
presenti sul territorio: dai sindacati alle associazioni di categoria, dagli istituti
scolastici alle associazioni ambientaliste, dai comitati di quartiere alle organizzazioni
del volontariato, dai centri anziani alle parrocchie. Il confronto con gli stakeholder
sulla struttura e le finalità del bilancio ambientale è stato organizzato
dagli enti partner nellambito del Forum di Agenda 21, oppure attraverso
incontri ad hoc. Lobiettivo è stato quello di produrre un bilancio
che risponda anche alle esigenze dinformazione della società locale.
A dettare le regole allinterno del bilancio ambientale CLEAR-LIFE sono tuttavia
le politiche, ovvero le strategie, i piani e gli interventi che lamministrazione
comunale o provinciale ha attuato o ha in programma di attuare nei vari settori,
e non solo in quello ambientale: dallo sviluppo urbano allenergia, dalla
mobilità ai rifiuti. Come abbiamo raccontato in precedenza in questa newsletter
(si veda Prove tecniche di bilancio CLEAR-LIFE: è nato il piano dei
conti ambientali Contabilità ambientale
n. 2), il punto di partenza della realizzazione del sistema di contabilità
ambientale è stato proprio lesame delle politiche settoriali, la
loro catalogazione per ambiti di competenza e quindi lassociazione di indicatori
fisici e monetari in grado di rilevarne nel tempo efficienza ed efficacia.
Gli staff locali hanno isolato 8 ambiti di competenza per i comuni (verde pubblico
e privato, mobilità sostenibile, sviluppo urbano, risorse idriche, rifiuti,
energia, informazione e partecipazione, altri piani e attività di gestione
ambientale) e 9 per le province (attività produttive, risorse idriche,
tutela e gestione dellambiente naturale, rifiuti, inquinamento atmosferico
acustico elettromagnetico ed energia, educazione e informazione, mobilità
sostenibile, gestione del territorio e uso del suolo, sistema di gestione ambientale
interno allente e altri ambiti). Successivamente hanno analizzato, attraverso
lesame dei documenti di programmazione e di bilancio e intervistando gli
assessori, le politiche in corso di attuazione (per il bilancio consuntivo) e
quelle in programma (per il bilancio preventivo) e le hanno opportunamente catalogate.
Nel documento di bilancio ambientale il risultato di questo lavoro è consultabile
alla voce Impegni prioritari dellente, che dà appunto
conto della direzione di marcia dellamministrazione, e alle voci Conti
fisici e Conti monetari.
Il cuore del bilancio: conti fisici e conti monetari
Il cuore vero e proprio del bilancio ambientale è costituito dai capitoli
immediatamente successivi, che contengono i conti fisici e i conti monetari dellente.
Alla voce Conti fisici è inserito infatti quello che è
stato chiamato il piano dei conti del comune o della provincia, ovvero
un sistema articolato di tabelle (una per ciascun ambito di competenza rilevato)
in cui a ogni politica o intervento vengono associati uno o più indicatori
fisici in grado di monitorarne lefficacia e lefficienza. Gli indicatori
sono stati scelti tra i 10 indicatori europei di sostenibilità e tra quelli
già utilizzati da ciascun ente nellambito della Relazione sullo stato
dellambiente, limitando al massimo il ricorso a nuove e costose rilevazioni,
nellottica di finalizzare il più possibile la strumentazione al supporto
decisionale.
I conti monetari, il cui uso è stato approfondito da alcuni enti locali
del gruppo, sono costituiti dalla riclassificazione del bilancio economico-finanziario
attraverso il modello EPEA (Environmental Protection Expenditure Account) di analisi
della spesa per la protezione dellambiente, che fa parte del sistema europeo
SERIEE (Système Européen de Rassemblement de lInformation
Economique sur lEnvironnement). In questa fase di sperimentazione gran parte
del gruppo di partner ha riclassificato i bilanci consuntivi del 2000 e del 2001.
Il comune di Cavriago (Reggio Emilia) ha invece operato la riclassificazione del
bilancio preventivo per il 2003, portando i dati così ottenuti a dicembre
2002 allattenzione del Consiglio insieme al bilancio economico-finananziario
per il prossimo anno.
Alla successiva voce Dati integrativi è previsto linserimento
di informazioni relative alla valorizzazione del patrimonio naturale e alla rendicontazione
agli enti sovraordinati, ovvero dei dati e degli indicatori suggeriti dalla Regione
Emilia Romagna (partner del progetto).
Il bilancio preventivo per il 2003
In questa fase sperimentale, il bilancio ambientale CLEAR-LIFE è
soprattutto un bilancio consuntivo, che contiene anche linee di preventivo per
il 2003. La parte di programmazione per il prossimo anno è descritta in
generale nelle Priorità per lanno 2003 (vedi box 1),
nonché per chi partecipa anche al progetto Ecobudget
e per chi si vuole cimentare nelloperazione obiettivi quantificati
e annuali di sostenibilità, definiti appunto I target.
Nel corso del 2002, infatti, non erano ancora disponibili per la sperimentazione
i dati del bilancio (economico-finanziario) preventivo, che vengono messi a punto
dalle amministrazioni tra ottobre e dicembre, proprio a ridosso dellesame
da parte della giunta e del consiglio comunale o provinciale.
A regime, tuttavia, i bilanci ambientali allesame degli organismi elettivi
del comune o della provincia saranno due, uno preventivo e uno consuntivo, in
totale analogia e parallelismo con i documenti di budget. Anche lesame e
lapprovazione da parte del consiglio dei due documenti di bilancio (ambientale
ed economico-finanziario) dovrà avvenire in contemporanea, per garantire
la confrontabilità, la contaminazione, lapproccio trasversale alle
tematiche ambientali.
Il comune capofila di CLEAR, Ferrara, partecipa anche al progetto LIFE Ecobudget,
che consiste appunto nella definizione di target ambientali annuali quali obiettivi
prioritari dellamministrazione. Un comune, ad esempio, può impegnarsi
a ridurre le emissioni di anidride carbonica o di benzene nellaria, oppure
ad aumentare la percentuale di raccolta differenziata o lestensione delle
aree verdi, attraverso lattuazione di politiche ad hoc settore per settore.
Ad ogni obiettivo deve corrispondere un parametro quantitativo (ad esempio le
tonnellate di CO2 o quelle di rifiuti raccolti in modo differenziato)
da rispettare nel corso dellanno successivo. Sulla base dei risultati raggiunti
vengono valutate lefficacia e lefficienza delle politiche attuate.
La possibilità di integrare il bilancio ambientale CLEAR-LIFE con Ecobudget
risulta interessante e carica di implicazioni, ed è stata quindi inserita
nelle Istruzioni come opzione. I target prefissati dallente
locale, infatti, svolgono la stessa funzione dei limiti di spesa del bilancio
economico-finanziario, garantendo lopportunità di controllare gli
effetti delle politiche in modo chiaro e concreto e di raggiungere risultati trasparenti
per cui viene coinvolto tutto linsieme dellamministrazione, e per
forza di cose non solo lassessorato allambiente.