Stato dei lavori
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Come può il bilancio ambientale di un comune o di una provincia diventare una "cassetta degli attrezzi" per il sindaco e per la sua giunta, che devono prendere decisioni sulla qualità della vita urbana, sui trasporti, sull'energia? Quali informazioni deve contenere per rispondere alle domande di trasparenza e di partecipazione delle imprese, delle famiglie, delle associazioni? In altre parole, quali caratteristiche deve avere il bilancio "verde" di un ente locale, perché l'ambiente incida sulle politiche proprio come le risorse finanziarie?
Per rispondere a queste domande, nei primi quattro mesi del progetto CLEAR-LIFE
gli assessori, i loro staff, gli esperti e i consulenti hanno lavorato per mettere
a punto la struttura del bilancio ambientale di un ente locale. Quattro i gruppi
di ricerca, dedicati a mettere a fuoco obiettivi e strumenti sul poker di temi
che corrispondono sia ai contenuti dellecobilancio che ad altrettante
fasi successive del progetto: "politiche e attività"; "conti fisici";
"conti monetari"; "coinvolgimento stakeholder, trasparenza, governance".
Il risultato è stato un "documento di facilitazione", finalizzato a guidare
i 18 partner nel vivo del progetto, la fase di sperimentazione, che è
appena cominciata e si concluderà a gennaio 2003, quando i comuni e le
province approveranno ciascuno il proprio bilancio ambientale.
Il "documento di facilitazione", redatto dopo tre mesi di seminari di approfondimento
cui hanno partecipato tutti gli enti locali protagonisti di CLEAR, descrive
tappa per tappa le fasi per la realizzazione del bilancio "verde" e illustra
metodologie e procedure pratiche. Si divide in 4 capitoli fondamentali, che
affrontano per lappunto i nodi principali: come esplicitare le politiche
ambientali, come utilizzare set di indicatori per costruire un piano dei conti
fisici, in che modo far emergere la spesa ambientale nei cosiddetti conti monetari,
come coinvolgere nellintero processo i diversi soggetti "portatori di
interessi" che vivono e operano sul territorio. Tutto questo a partire dalle
competenze che la legge affida ai comuni e alle province.
Lobiettivo finale è il bilancio ambientale: ovvero un documento
ufficiale e condiviso che contenga questi 4 aspetti, e che quindi consenta di
monitorare gli impatti sugli ecosistemi delle politiche di settore dellente,
degli interventi e degli impegni attuati. In analogia a quanto avviene per il
bilancio economico-finanziario, esso sarà anche un rendiconto ai cittadini
da sottoporre allesame delle assemblee elettive locali.
Come costruire il bilancio?
Limportante è il processo
Secondo lapproccio targato CLEAR-LIFE , per gli enti partner
costruire un bilancio ambientale significa prendere parte a un processo e non
seguire una ricetta.
A tuttoggi, infatti, non esiste un modello di "eco-budget" per i comuni
e le province, ma sono disponibili diversi set di indicatori utilizzati a livello
locale per monitorare lo stato dellambiente, i fattori di pressione antropica,
le risposte attuate dalla comunità per prevenire, per contenere, e per
riparare i danni dovuti alle varie forme di inquinamento. Da qui nascono i Rapporti
sullo Stato dellAmbiente, pubblicati dagli enti locali per informare i
cittadini e i "portatori di interessi" (stakeholder). Altri strumenti usati
per perseguire uno sviluppo più sostenibile sono i sistemi di gestione
ambientale, mutuati dalle imprese, e i processi di Agenda 21 locale, che tendono
a stabilire direzioni prioritarie di intervento dellamministrazione attraverso
la concertazione con le imprese, le famiglie, le organizzazioni e le associazioni.
Per approdare al bilancio ambientale, tuttavia, bisogna fare un passo in più.
E necessario passare dallo stadio della raccolta di questi "giacimenti
di dati" (che si può definire "contare"), a quello della costruzione
di un sistema codificato di informazioni sullambiente e sulle sue interrelazioni
con leconomia ("contabilizzare"), a quello della documentazione pubblica
degli esiti delle politiche attuate ("rendicontare"). In poche parole, si tratta
di utilizzare i dati già esistenti sulle risorse e sul patrimonio naturale,
ma in un modo del tutto innovativo, che consenta di rendere più trasparente
lazione di governo e di promuovere la responsabilità diffusa.
La fase di sperimentazione di CLEAR-LIFE, appena cominciata, consiste proprio
nella ricerca e nella messa a punto di un modello di bilancio ambientale che
"funzioni" nella pratica della gestione del territorio. Il metodo innovativo
del progetto consiste nel confronto continuo e nella messa in rete delle informazioni
tra i partner impegnati nella costruzione ciascuno del proprio documento di
contabilità ambientale. Fin qui i rappresentanti dei partner, gli esperti
e i consulenti hanno delineato, attraverso workshop teorici e pratici di approfondimento,
il percorso da seguire, tappa per tappa, per raggiungere il comune obiettivo
e hanno prodotto le prime linee guida, ovvero il "documento di facilitazione".
Lentrata a regime del bilancio ambientale, e la sua approvazione ordinaria
come conto satellite rispetto al bilancio economico-finanziario, sarà
tuttavia un processo molto più lungo, che non si concluderà con
la fine di questo progetto. Le procedure usate, anchesse innovative perché
partono "dal basso", faranno parte integrante del metodo, pensato per essere
esteso ad altri enti locali.
Il "documento di facilitazione" delinea dunque la struttura dell'eco-bilancio,
e descrive fasi, metodi, e procedure per esplicitare gli aspetti ambientali
delle politiche, per costruire i conti fisici e i conti monetari, e per coinvolgere
gli stakeholder.
La struttura delleco-bilancio
CLEAR-LIFE
Il fulcro dei bilanci ambientali targati CLEAR-LIFE sono le politiche
che ciascun partner può mettere in campo in relazione alle proprie competenze.
A queste vengono associati indicatori fisici, in grado di misurarne lefficacia
e lefficienza rispetto agli obiettivi dellente, e indicatori monetari,
che servono a valutare la spesa per lambiente e a verificare il rapporto
costi-benefici.
Gli eco-budget avranno quindi una struttura omogenea, ma flessibile,
basata su una doppia serie di informazioni: al set prioritario di dati che tutti
i partner dovranno produrre e utilizzare, ne verrà associato un secondo
legato alle specifiche politiche attuate e quindi anche alle caratteristiche
peculiari del territorio di ciascun ente. Se il bilancio ambientale di tutti
i comuni, per esempio, dovrà contenere dati sulla qualità dellaria
e sui rifiuti prodotti e smaltiti, solo un comune di montagna avrà lesigenza
di monitorare lo sviluppo dei boschi, e uno marino luso delle spiagge
e delle coste.
Il primo bilancio "verde" sarà consuntivo e solo in parte preventivo,
e conterrà: una relazione sul processo innescato, la sintesi delle priorità
di intervento per lanno successivo, linquadramento generale dello
stato dellambiente, le attese dei gruppi portatori di interesse consultati,
lanalisi degli aspetti ambientali delle politiche dellente, gli
obiettivi perseguiti, gli indicatori utilizzati, i conti fisici e i conti monetari
Lindice
del bilancio ambientale (discusso il 22 ottobre 2001) |
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Le politiche e le attività
Per delineare i contenuti del bilancio ambientale il primo passo consiste
nellesplicitare gli aspetti ambientali delle politiche e delle attività
di ciascun ente. Si tratta di effettuare una rilevazione che comporta il coinvolgimento
di buona parte degli assessori e lesame di documenti come: il programma
di mandato, la relazione revisionale programmatica, il bilancio di previsione,
il conto consuntivo dellanno precedente, le eventuali relazioni settoriali,
e il Piano Esecutivo di Gestione (PEG). Le domande da porsi sono: quali sono
gli impegni ambientali dellente nei diversi settori (ad esempio: aree
verdi, trasporti, energia, educazione, lavori pubblici)? Quali sono le attività
realizzate e quelle da realizzare? Quali gli obiettivi che ciascun intervento
intende raggiungere?
Per agevolare questa procedura, il gruppo di lavoro ha incrociato le competenze
dei comuni e delle province con i criteri di sostenibilità indicati dalla
Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Il risultato è una tabella che
contiene gli "ambiti di rendicontazione", cui in seguito vengono associati indicatori
sia fisici che monetari, per ottenere il piano dei conti.
Gli ambiti di rendicontazione sono una classificazione della gamma delle politiche
e degli interventi che un ente locale può mettere in campo, sia per attuare
le proprie competenze che per risolvere i problemi legati alla gestione del
territorio. Ad esempio, per attuare una mobilità sostenibile, un comune
può realizzare rotonde e parcheggi, che sono infrastrutture per il traffico
sostenibile (sottoambito di rendicontazione), e rientrano negli interventi per
lorganizzazione del traffico sostenibile (ambito di rendicontazione).
Alle politiche e agli interventi, raggruppati in ambiti di rendicontazione,
vengono associati indicatori sia fisici che monetari. Ad esempio, per monitorare
le politiche di mobilità sostenibile potranno essere utilizzati indicatori
come: il numero delle rotonde e dei parcheggi realizzati, la spesa sostenuta,
la concentrazione di benzene nellaria, la qualità dellaria
esterna. Da questa associazione nasce una matrice, denominata piano dei conti,
che è la base per costruire il bilancio ambientale .
Una tabella del piano dei conti
La tabella che segue è un esempio di quelle comprese nel piano dei conti
e riguarda la mobilità sostenibile nel comune di Ferrara.
Le politiche per la mobilità sostenibile, ricavate dallincrocio
tra le competenze di un comune e i criteri di valutazione della Valutazione
Ambientale Strategica (che orientano alla sostenibilità in modo trasversale)
sono state classificate in ambiti di rendicontazione, poi dettagliate in sottoambiti,
infine in attività esemplificative (che il comune può realizzare
o meno, a seconda delle proprie priorità). Lultima colonna comprende
gli indicatori fisici già utilizzati dal comune di Ferrara nel suo Rapporto
sullo stato dellambiente, che possono essere utili per il monitoraggio
degli obiettivi.
Le attività e gli interventi elencati sono solo esempi, fatti per aiutare
gli enti a esplicitare le proprie politiche di mobilità sostenibile.
Seguendo la classificazione proposta, dunque, ciascun comune potrà elencare
le attività anche diverse da queste effettivamente messe
in campo. Il criterio di associazione tra attività e indicatori utili
al monitoraggio in questo caso è stata fatta a tavolino, mentre nella
realtà avverrà con il coinvolgimento di amministratori, tecnici
e stakeholder.
A regime verrà aggiunta un'ultima colonna relativa agli indicatori monetari.
COMPETENZA 2: MOBILITÀ SOSTENIBILE | |||
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Ambiti VAS collegati | |||
Criterio7- conservare e migliorare la qualità dellambiente locale | |||
Ambiti di rendicontazione | Sottoambiti | Attività esemplificative | Indicatori |
2.1 Organizzazione del traffico | 2.1.1 Infrastrutture per il traffico |
Rotonde, parcheggi, piste ciclopedonali, interventi di moderazione
del traffico |
Concentrazione di benzene nellaria Qualità dellaria esterna (indicatore europeo) Volume del traffico |
2.1.2 Organizzazione delle soste |
Piano sosta |
Parcheggi pubblici nel centro storico | |
2.1.3 Accessibilità urbana | ZTL, zona pedonale, zone 30 | Isole pedonali e zone di traffico limitato | |
2.2 Gestione del traffico | 2.2.1 Migliorare e potenziare il trasporto collettivo | Scuolabus, car sharing, aumento del numero e della frequenza degli scuolabus, car pooling, migliorare il servizio pubblico | Viaggi degli alunni casa-scuola e viceversa (indicatore
europeo) Modalità di trasporto casa-lavoro Chilometri percorsi servizio bus urbano Coefficiente di riempimento servizio bus urbano Passeggeri trasporti pubblici Passeggeri al giorno per linea di trasporto pubblico urbano Velocità commerciale del trasporto pubblico urbano |
2.2.2 Organizzazione logistica del traffico | Piani orari, mobility manager, trasporto passeggeri, trasporto merci, centri intermodali, domeniche ecologiche, circolazione targhe alterne | Persone che entrano ed escono dal centro storico giornalmente Incidentalità stradale Viaggi fuori dal comune mensili procapite Tempo medio per raggiungere il posto di lavoro Mobilità locale e trasporto passeggeri (indicatore europeo) |
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2.3 Tecnologie e provvedimenti per la mitigazione degli impatti da traffico (rumore, aria) | 2.3.1 Promozione di mezzi e sistemi che riducono linquinamento | Rinnovo del parco macchine del comune, acquisto di autobus ecologici, incentivi allistallazione di GPL | Piste ciclabili Veicoli circolanti Volume del traffico Possesso di veicoli motorizzati per famiglia Mobilità locale e trasporto passeggeri (indicatore europeo) Possesso di veicoli motorizzati per famiglia |
I conti fisici
Il passo successivo consiste infatti nellassociare, a ciascun ambito
di rendicontazione, indicatori fisici in grado di monitorare limpatto
ambientale degli interventi e quindi la loro efficacia ed efficienza.
Tutti gli enti partner già utilizzano set di indicatori, per lo più
del tipo DPSIR (Determinanti-Pressioni-Stato-Impatti-Risposte) che legano in
un insieme di nessi causali le attività umane alle pressioni che generano
sugli ecosistemi, agli impatti sullambiente e quindi alle risposte di
difesa messe in atto dalle comunità. Si tratta di informazioni sullo
stato del territorio di competenza, sulle attività economiche prevalenti,
e sulle forme di inquinamento che incidono sulla salute e sulla qualità
della vita.
Da queste basi di dati devono essere estrapolati gli indicatori più efficaci
per monitorare gli obiettivi delle politiche e delle attività. Le finalità
di questa operazione sono in realtà sono due: costruire un piano dei
conti e individuare un gruppo di indicatori comuni che funzioni davvero in ambito
locale. Possedere troppe informazioni, infatti, per chi deve decidere equivale
a non averne alcuna.
I partner di CLEAR hanno deciso di adottare tra gli indicatori comuni i 10 indicatori
comunitari che compongono il set "Towards a local Sustainability Profile
European Common Indictors". Si tratta di 5 indicatori obbligatori e 5 facoltativi,
messi a punto da un gruppo di esperti di tutti gli stati membri dellUnione
e pensati per monitorare la qualità della vita in ambiente urbano. A
questi si è aggiunta recentemente l "Impronta ecologica", che misura
larea totale di ecosistemi acquatici e terrestri richiesta per produrre
le risorse consumate da una popolazione residente su un determinato territorio
e per assimilare i rifiuti che essa produce.
La scelta degli indicatori sarà un compito degli amministratori, ma su
di essa influiranno anche i forum con i cittadini e con i portatori di interessi.
Altri indicatori comuni verranno dunque individuati nel corso della sperimentazione
coordinata.
Conti monetari
Come associare agli ambiti di rendicontazione, e quindi alle politiche e agli
interventi, anche indicatori economici? Come valutare lefficacia e lefficienza
della spesa ambientale, e quindi il rapporto costi-benefici delle azioni?
Proprio per rispondere a queste domande, il piano dei conti deve contenere anche
una parte "monetaria". Per fare un esempio, le politiche contro linquinamento
atmosferico non devono essere monitorate solo in base alla variazione della
quantità di benzene, ma anche in base ai costi sostenuti per la conversione
del parco auto a carburanti ecologici, da paragonare magari alla spesa per far
fronte al blocco degli autoveicoli messo in atto nel corso di unemergenza
smog.
Questi dati possono essere ottenuti grazie alla riclassificazione delle spese
ambientali dei comuni e delle province, che consiste nellesplicitazione
allinterno del bilancio economico-finanziario della spesa
sostenuta dallente per azioni il cui scopo principale è la prevenzione,
la riduzione e leliminazione delle cause di degrado ambientale.
Il metodo che consente di effetturare tale riclassificazione è quello
del modulo EPEA del sistema SERIEE (Système Européen de Rassemblement
de lInformation Economique sur lEnvironnement), che è un
insieme di conti satellite elaborato dallistituto di statistica europeo
Eurostat per raccogliere informazioni economiche sullambiente. LEPEA
è un conto satellite incentrato sullanalisi della spesa, delloutput,
e dei circuiti di finanziamento delle attività la cui principale finalità
è appunto quella della protezione ambientale.
I conti monetari serviranno inizialmente per riclassificare le spese dellente
locale, poi anche delle aziende ex municipalizzate, degli altri enti pubblici
e dei soggetti presenti sul territorio di competenza. Due le tabelle di riclassificazione
previste: quella per le spese correnti e quella per le spese in conto capitale.
Questi conti serviranno a conoscere quanto si spende per lambiente, a
verificare lefficienza delle politiche attuate, e anche a stimolare il
confronto tra gli enti locali.
La valutazione del patrimonio ambientale, ovvero lattribuzione di un valore
monetario alle risorse naturali, sarà in questa prima fase sperimentale
limitata a particolari settori e risorse cui ciascun ente attribuisce una specifica
priorità. La metodologia usata in questo caso è quella delle "convenzioni
di stima".
La "convenzione di stima" Tratto da "Alcune esperienze di management ambientale e contabilità nei paesi dellOCSE" di Carlo Pesso, contributo al volume "La natura nel conto. Contabilità ambientale: uno strumento per lo sviluppo sostenibile", Edizioni Ambiente, Milano 1999. |
La convenzione di stima è un metodo per affrontare la questione dellattribuzione dei costi nelle situazioni più complesse, pervenendo a una soluzione concertata dallinsieme degli operatori economici. Essa ha quindi spesso una validità contestuale. Prendiamo, ad esempio, il problema della definizione contabile della
"componente ambientale" dei trasporti comunali. In ultima analisi, la via adottata è stata quella di fondare la
contabilità su una analisi della composizione degli utilizzatori
dei trasporti pubblici (terza proposta di convenzione). Questi sono stati
distinti in due gruppi: gli utenti di base (identificati come fruitori
di tariffe preferenziali: giovani, anziani, disoccupati ecc.) e gli utilizzatori
cosiddetti "svincolati" (cioè gli utenti che dispongono di un mezzo
di trasporto alternativo automobile, motociclo, ecc. e che
scelgono volontariamente il mezzo pubblico). |
Il coinvolgimento dei "portatori di interesse",
la trasparenza e la governance
Per ottenere un bilancio "verde" davvero efficace, è necessario
che il suo impianto sia concertato tra il comune o la provincia e le imprese,
le banche, le associazioni, le scuole, le organizzazioni che operano sul territorio.
Oltre ad essere uno strumento per la gestione del territorio, infatti, il bilancio
ambientale è anche un documento di comunicazione. Non solo. A regime,
esso sarà in sostanza un conto satellite, allegato al bilancio tradizionale,
e come tale arriverà sui banchi della giunta e poi su quelli del consiglio
comunale (o provinciale). Il suo impianto, dunque, deve essere chiaro, comprensibile,
condiviso, perché possa rendere più trasparente il processo di
assunzione delle decisioni e promuovere la responsabilità diffusa, ovvero
lassunzione di responsabilità da parte di tutti gli attori sociali,
cittadini compresi.
Ciascun partner deve dunque definire, selezionare, coinvolgere i cosiddetti
portatori di interessi prioritari (stakeholder), e poi gestire le attese rilevate
(vedi Coinvolgimento stakeholder). Ad essere sottoposto allesame sarà
prima limpianto del sistema contabile, quindi la scelta degli indicatori
fisici e monetari in relazione alle politiche, e infine il prodotto finale,
cioè il bilancio ambientale.
Gli enti partner che hanno già attivato il Forum dellAgenda 21
locale, cioè il sistema di coinvolgimento dei principali stakeholder
territoriali per la definizione delle azioni di sviluppo sostenibile, lo utilizzeranno
anche in questa occasione. Per gli altri, sono previsti seminari studiati ad
hoc.
Il modello a regime
A regime, il bilancio ambientale seguirà lo stesso iter
degli altri documenti di bilancio, di programmazione economico-finanziaria e
di pianificazione. Quindi il coinvolgimento degli stakeholder avverrà
attraverso gli organismi eletti democraticamente, cioè i consigli, le
giunte, il sindaco, il presidente della provincia, le forze di maggioranza e
i partiti di opposizione, che di volta in volta possono mettere in cantiere
iniziative, proporre modifiche, approvare e bocciare i singoli provvedimenti.
A questo punto il bilancio ambientale sarà diventato uno strumento ordinario
di gestione, e quindi la valutazione dellimpatto ecologico delle politiche,
la valutazione monetaria delle risorse naturali e delle spese ambientali sarà
diventata una pratica quotidiana, come contare i soldi prima di spenderli.