Gli strumenti gestionali dall’Agenda 21 locale all’Azione 21 locale di Alessandro Bratti Assessore all’Ambiente del comune di Ferrara

A Johannesburg la sessione che ha impegnato le Autorità locali, “Local Action moves the World” (L’Azione locale muove il Mondo, ndr) è stata un’occasione di confronto fra le varie esperienze dei processi di Agenda 21. Nei paragrafi dal 147 al 149 del “Plant of Implementation” (Piano d’Attuazione, ribattezzato anche Piano d’Azione, ndr) il ruolo delle Autorità locali è riconosciuto definitivamente e quindi esce sicuramente rafforzato rispetto alla Conferenza di Rio, ma in modo ancora insufficiente rispetto alle grandi potenzialità che soprattutto le città possono esprimere nell’applicazione della sostenibilità.

Secondo la Banca Mondiale nel 2030 oltre il 60% della popolazione del pianeta vivrà nelle città, quindi diventa sempre più importante estendere e accelerare le azioni concrete che portino alla creazione di comunità sostenibili, alla protezione delle risorse comuni come l’aria e l’acqua, al mantenimento della biodiversità e soprattutto contribuire al conseguimento degli obiettivi del “Millenium Development Goals” .
I documenti “The Johannesburg Call” (presentato dall’Associazione dei governi locali sudafricani e dalla città di Johannesburg) e “Local Government Declaration” richiamano in maniera esplicita questo mandato che tutti i governi locali hanno sottoscritto.
Agenda 21, così come definita a Rio, rimane il punto di riferimento, il quadro, l’espressione dei principi all’interno dei quali governi nazionali, autorità locali e portatori di interesse si muovono. Inoltre assume, per i governi locali, una caratteristica fondamentale che è quella di essere innanzitutto un processo di “governance”, mirato a coinvolgere le rappresentanze organizzate dei cittadini nei processi decisionali per lo sviluppo del territorio.
Da Rio a oggi, inoltre, sono stati definiti molteplici strumenti applicativi (le cosiddette “cassette degli attrezzi”) che i governi locali possono utilizzare per rendere efficace ed efficiente la loro azione politica.

Contabilità ambientale, Sistemi di Gestione Ambientale, Bilancio sociale, Acquisti verdi, Partnership, Valutazioni Ambientali Strategiche, Sistemi di indicatori sono alcuni, e forse i più collaudati, strumenti gestionali. Questi percorsi operativi si sono sviluppati indipendentemente dalle Agende 21 locali, anche se dimostrano tutti un elevato grado di integrazione al processo.
La loro genesi è sicuramente differente così come il loro grado di standardizzazione. Alcuni di questi strumenti risultano però sufficientemente sviluppati a livello teorico e vantano un buon grado di diffusione. È il caso dei Sistemi di Gestione Ambientale (ISO 14000 ed EMAS) e dei Sistemi di indicatori (ESEPI, Indicatori comuni UE ecc). Anche la Contabilità ambientale inizia a essere oggetto di interesse, basti ricordare il progetto italiano CLEAR-LIFE, che coinvolge 18 amministrazioni locali, ed ECOBUDGET, progetto europeo LIFE dell’ICLEI.
La contabilità pubblica è ancora applicata in modo sperimentale ed evidenzia la mancanza di una base teorica comune alle esperienze sviluppate, a differenza di quanto accade nella contabilità ambientale d’impresa.
Gli Acquisti verdi e il Bilancio sociale, pur trovando ancora scarsa diffusione applicativa, dovrebbero essere sviluppati e promossi in quanto possono rivelarsi preziosi soprattutto nelle fasi avanzate di Agenda 21 (realizzazione e attuazione del Piano d’Azione, monitoraggio ecc.). Le Partnership e gli Accordi volontari sono strumenti già integrati a tutte le fasi del processo di LA 21 a cominciare dall’avvio, momento di particolare importanza per le collaborazioni e gli accordi tra soggetti della Pubblica Amministrazione. Ma diventano spesso basilari nella realizzazione delle azioni del Piano d’Azione nella totale varietà di combinazioni (pubblico-pubblico, pubblico-privato, privato-privato).
Tutti questi percorsi hanno il vantaggio di essere applicabili come tali, integrati fra loro e in stretta relazione con Agenda 21 locale. In quest’ultimo caso sono supporti operativi utili all’implementazione del processo (in particolare Contabilità ambientale, Partnership e Sistemi di Gestione Ambientale), all’attuazione e al monitoraggio del Piano d’Azione.
I Sistemi di Gestione Ambientale possono precedere l’avvio dell’Agenda 21 locale attestando l’impegno ambientale dell’ente di fronte al Forum, ma possono anche essere adottati in un secondo momento, a volte su stimolo dello stesso Forum, come strumenti di riorganizzazione strutturale dell’ente e del suo territorio, in funzione della realizzazione delle azioni identificate nel Piano d’Azione. Se i due processi riescono a svilupparsi contemporaneamente si possono avere anche delle utilissime sinergie operative, come nel caso di contemporanea realizzazione dell’analisi ambientale iniziale di EMAS e della relazione sullo stato dell’ambiente.
Un rischio che si potrebbe correre è di utilizzare alcuni strumenti a fini prevalentemente comunicativi e di marketing ambientale, perdendo parte consistente dei vantaggi che potenzialmente presentano. Criticità comune al Bilancio sociale, a quello ambientale, e agli Acquisti verdi è la mancanza di metodi di lavoro standardizzati o di linee guida riconosciute con la conseguenza di riempire contenitori apparentemente equivalenti con contenuti molto diversi.

Ogni strumento analizzato presenta poi dei punti di debolezza propri, non accomunabili a quelli degli altri. L’applicazione dei sistemi di gestione ad esempio nella fase di controllo non sempre ha un sistema di verifica soddisfacente rispetto agli impegni assunti.
Un limite delle Partnership, laddove praticate, consiste nella difficoltà di appianare i contrasti tra i vari stakeholder che si sono manifestati in precedenza all’attivazione dei percorsi di Agenda 21, con la conseguenza di limitare le reali possibilità di coinvolgimento degli attori sociali e di utilizzare il Forum di Agenda 21 come luogo di incontro e superamento delle tradizionali divisioni.
Non esiste però uno strumento o un percorso “più” o “meno” importante di un altro per l’applicazione della sostenibilità. Tutti hanno una validità rispetto agli obiettivi che una comunità decide di perseguire nel solco di quelli stabiliti a Rio e in gran parte riconfermati al WSSD di Johannesburg. Ciò che sarebbe importante definire è la qualità dei processi, cercando di individuare alcuni possibili criteri di valutazione dei contenuti e dello sviluppo dei processi stessi.

In questo contesto la formazione e la diffusione delle buone pratiche sono capisaldi importanti che possono consentire di aumentare, da un lato la consapevolezza, dall’altro la professionalità degli operatori politici e tecnici.
Sicuramente in Europa questi nuovi strumenti trovano terreno fertile. Per sviluppare il Sesto Programma quadro Margot Wallstrom annuncia i tre cardini su cui si basano le politiche comunitarie: informazione, integrazione e implementazione. In questo contesto diventa sempre più importante sviluppare sistemi come la Contabilità ambientale che racchiudono tutte e tre i principi enunciati.