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Contabilità ambientale: il dibattito prosegue…
di Ilaria Di Bella



Prosegue al Senato l’esame dei disegni di legge in materia di contabilità ambientale dello Stato, delle Regioni, delle province e dei comuni. La commissione Ambiente ha terminato una lunga sessione di audizione sui testi, cui hanno preso parte, tra gli altri – oltre alle associazioni ambientaliste – l’Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci), l’Unione delle Province italiane (Upi), la Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome (Cinsedo), l’Istituto nazionale di statistica (Istat), l’Agenzia nazionale per la protezione dell’Ambiente e del Territorio (Apat), la Ragioneria generale dello Stato e l’Enea.
Il confronto verte sui tre disegni di legge in materia di contabilità ambientale pubblica. Il primo, presentato dal senatore Fausto Giovanelli (Ds-l’Ulivo), è il provvedimento messo a punto in collaborazione con il Consiglio nazionale dell’Economia e del Lavoro e già approvato da Palazzo Madama nella passata legislatura. Si tratta del primo disegno di legge in materia di contabilità ambientale mai esaminato dal Parlamento, sulla base del quale in Italia si è avviato il dibattito di settore (e di cui abbiamo già ampiamente parlato, si veda a tal proposito “I disegni di legge sulla contabilità ambientale al Senato”, Contabilità ambientale n. 2).
Il testo presentato dal senatore Sauro Turroni (Verdi-l’Ulivo) inquadra – accanto alla contabilità ambientale pubblica – anche quella del settore privato. Le imprese che si dotano di ecobilanci vengono iscritte in un albo e si avvalgono in un credito d’imposta pari al 10 per cento delle spese sostenute per la sua predisposizione. Nelle misure di sviluppo sostenibile viene inserito anche il “bilancio ecologico territoriale”, che quantifica i livelli di emissioni inquinanti globali del territorio di competenza degli enti locali e delle Regioni e rappresenta la base per la creazione dei patti territoriali per lo sviluppo sostenibile. Il disegno di legge del senatore Giuseppe Specchia (An) prevede invece una diversa distribuzione dei ruoli e dei compiti tra gli organismi istituzionali coinvolti.
Obiettivo comune alle proposte, che hanno in sostanza lo stesso impianto, è di introdurre gradualmente l’obbligo per i comuni, le province, le Regioni e lo Stato di redigere e approvare – accanto ai tradizionali documenti di programmazione economica e di bilancio – anche “documenti sulla sostenibilità dello sviluppo”, ovvero bilanci ambientali, costruiti sulla base di sistemi informativi, i cosiddetti “conti ambientali”. Nessuna invenzione per quanto riguarda gli strumenti tecnico scientifici da utilizzare per l’elaborazione dei dati e delle informazioni. Si tratta dei principali modelli già adottati a livello internazionale, come gli indicatori di pressione settoriale, la matrice Namea (National Accounting Matrix Including Environmental Accounts), che affianca ad aggregati monetari indicatori ambientali, e il conto EPEA, che riguarda la spesa per la protezione dell’ambiente e fa parte del sistema europeo SERIEE (Systeme Européen de Rassemblement de l’Information Economique sur l’Environnement).
Le audizioni, di cui riportiamo alcuni spunti di riflessione, hanno fatto registrare un vasto interesse sull’argomento. Anche sulla base delle osservazioni degli operatori e degli interessati un “comitato ristretto” della commissione, composto da un senatore per gruppo politico, dovrà ora stendere un unico testo su cui proseguire l’iter parlamentare, che prevede la discussione di eventuali emendamenti e, infine, l’esame da parte dell’aula del Senato.

L’Anci

All’audizione in rappresentanza dell’Anci sono intervenuti il sindaco di Grosseto Alessandro Antici, l’assessore all’Ambiente del comune di Ferrara Alessandro Bratti, l’assessore all’Ambiente del comune di Roma Dario Esposito, Luca Favali del comune di Grosseto e Silvia Scozzese del dipartimento Territorio e Ambiente dell’Associazione nazionale dei comuni italiani. Sono stati presentati l’impianto, i primi risultati di CLEAR-LIFE e i vantaggi della sperimentazione pratica che il progetto comporta. A livello locale la contabilità ambientale sta già passando dal “laboratorio alle istituzioni”, diventando uno strumento di supporto alle decisioni politiche, come dimostrano le esperienze di Grosseto e Ferrara (CLEAR, Agenda 21, certificazione) e di Roma (progetto CONTAROMA). Puntare sulla sperimentazione dal “basso” (come testimonia il nostro lavoro, di cui questa newsletter è il prodotto, ndr) è quindi strategico per ottenere strumenti realmente utili alle decisioni politiche.

Le osservazioni della Conferenza dei Presidenti delle Regioni

Secondo la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome è condivisibile la necessità – da cui prendono le mosse i promotori delle proposte in esame – “di attivare un sistema di contabilità ambientale nell’ambito della pubblica amministrazione finalizzato a valorizzare l’ambiente in termini economici”.
I Presidenti delle Regioni hanno rilevano come, “a fronte dell’attuale mancanza di strumenti di valutazione dell’azione amministrativa nell’ottica dello sviluppo sostenibile, è necessario prevedere attraverso specifiche norme l’adozione di un sistema di conti ambientali che quantifichi la pressione esercitata dalle attività antropiche, aumenti la conoscenza delle politiche di tutela e di gestione ambientale e documenti in modo sistematico, attraverso strumenti di reporting, i risultati raggiunti attraverso gli interventi”. Necessario anche prevedere un bilancio economico complessivo degli impatti ambientali positivi e negativi, “che evidenzi non solo i costi di protezione e di difesa dell’ambiente, ma anche i costi evitati e i risparmi conseguiti”, tanto da innescare un processo virtuoso nella definizione e attuazione di politiche, programmi e progetti.
I governatori hanno osservato che è in corso l’adeguamento delle leggi regionali ai nuovi principi dettati con il decreto 76/00 dal legislatore nazionale, e che in questa fase l’ulteriore formulazione di nuovi principi e nuove regole senza prima attuare una corretta sperimentazione potrebbe tradursi in un gravoso appesantimento di attività.
Per questo propongono la soluzione di un “graduale e progressivo avvicinamento” all’adozione obbligatoria di bilanci ambientali, prevedendo in un primo periodo una fase sperimentale per la messa a punto dei metodi e degli strumenti cui dovranno successivamente attenersi Regioni ed enti locali. Alla Conferenza unificata il compito di individuare un campione di enti che potrebbero portare avanti la sperimentazione su base volontaria, mentre per gli altri enti interessati si potrebbe prevedere l’obbligo di allegare ai vigenti documenti finanziari “una relazione contenente la valutazione degli effetti ambientali previsti o derivati in seguito all’attuazione delle politiche economiche”.
I Presidenti hanno inoltre rilevato come sia necessario prevedere la piena partecipazione del sistema delle autonomie fin dalla fase di definizione del percorso per la realizzazione della contabilità ambientale. A tal fine chiedono che gli atti governativi previsti per l’attuazione della futura legge siano redatti con il coinvolgimento diretto della Conferenza unificata, e che le risorse destinate alle autonomie siano adeguate ai nuovi compiti.

Le osservazioni dell’Istat

Positivo il commento dell’Istituto nazionale di statistica sui disegni di legge. Secondo l’Istat uno dei valori fondamentali dei testi in esame è quello di riconoscere la separazione tra il momento della produzione statistica e quello dell’utilizzo dei dati prodotti dal Sistema statistico nazionale (Sistan). Il Sistan, di cui l’Istat è parte, ha infatti il compito di sviluppare sistemi statistici che rispondano alle esigenze conoscitive delle amministrazioni, dei cittadini, delle imprese e degli organismi internazionali e comunitari in particolare. L’Istat ritiene una scelta di “alto profilo” quella di prevedere che “le informazioni statistiche utilizzate ai vari livelli di governo siano gli stessi dati ufficiali messi a disposizione del resto del paese e della comunità internazionale”.
“Un punto di forte interesse” della proposta di legge è dato dalla spinta importante ad accelerare la compilazione di conti ambientali e la predisposizione dei dati di base necessari.
“Altro punto di interesse” del ddl all’esame del Senato è rappresentato dalla scelta di sostenere i programmi di contabilità ambientale definiti a livello europeo e in Istat. Giudizio positivo anche sulla scelta di riconoscere all’Istat la funzione di coordinamento tecnico scientifico nella gestione dei dati e nella produzione dei conti ambientali.
Quattro invece, in sintesi, le osservazioni mosse ai contenuti dei disegni di legge.
La prima riguarda la possibilità di introdurre modifiche alla contabilità di Stato. Istat rileva infatti che i criteri e le modalità secondo cui sono redatti i conti economici e finanziari del paese sono dettati dall’ordinamento comunitario, e non è quindi possibile attribuire allo Stato la disciplina della revisione della contabilità nazionale.
La seconda riguarda la necessità di prevedere che altri organismi si occupino della redazione dei conti ambientali a livello locale, soprattutto di comuni e province. È corretto invece attribuire all’Istat la predisposizione dei conti ambientali di livello nazionale e regionale, dove occorre garantire la necessaria coerenza con la contabilità economica, e il coordinamento tecnico scientifico generale a tutti i livelli.
La terza afferisce alla necessità di adeguare le risorse finanziarie destinate al Sistema statistico nazionale. A fronte di una domanda crescente, infatti, un fattore critico per la crescita della contabilità ambientale dell’Istat e degli altri enti del Sistan è rappresentato infatti dalla capacità del paese di assicurare gli stanziamenti necessari.
Critica infine la posizione di Istat nei confronti della sperimentazione fin qui svolta. L’istituto rileva un “certo livello di confusione su concetti, definizioni e classificazioni” che “porta all’attenzione la necessità di uniformare le basi informative”, attraverso la più efficace diffusione e una più corretta metabolizzazione di indirizzi e metodi standard. In particolare per quanto riguarda “la sperimentazione sul versante dei conti ambientali” occorre che “si realizzi sistematicamente il coinvolgimento degli uffici di statistica degli enti appartenenti al Sistan coinvolti, con il coordinamento tecnico scientifico da parte dell’Istat”.

Le osservazioni dell’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e del Territorio

L’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e del Territorio (Apat) condivide pienamente l’iniziativa dei disegni di legge, tanto più che essa “tiene conto del dibattito in sede internazionale e comunitaria e per quanto riguarda gli aspetti tecnico scientifici si fonda sulla contabilizzazione delle pressioni sull’ambiente generate dalle attività di produzione e di consumo e degli effetti sul patrimonio naturale, sugli indicatori di pressione settoriale e sul conto satellite della spesa per la protezione dell’ambiente”.
L’Apat esprime poi alcune perplessità sul fatto che il disegno di legge Giovanelli “non attribuisce all’Agenzia, soggetto istituzionale primario nella produzione di statistiche ambientali, un adeguato ruolo di coordinamento tecnico scientifico”. L’Apat ricorda infatti che “le statistiche ambientali utili ai fini di una contabilità fisica sono realizzate infatti dal sistema delle Agenzie ambientali, che ha introdotto sistemi di indicatori in linea con le elaborazione di livello europeo”. L’Agenzia propone quindi che, “soprattutto per quanto attiene alla contabilità ambientale fisica – in termini di analisi ed elaborazione delle informazioni sullo stato e sull’evoluzione delle risorse ambientali sul territorio italiano e di indicatori di pressione”, venga riconosciuto al sistema delle Agenzie ambientali un “ruolo centrale e di coordinamento rispetto agli altri soggetti tecnici, mentre l’Istat conserverebbe il ruolo di primo attore in relazione agli aspetti di natura più strettamente economica”. Per questo viene proposta l’istituzione di un comitato o di un osservatorio presso l’Agenzia con compiti prettamente tecnici.

Le osservazioni del CNEL

Il Consiglio nazionale dell’Economia e del Lavoro (Cnel) è stato coinvolto direttamente nella redazione del primo disegno di legge in materia di contabilità ambientale della pubblica amministrazione. Il testo è infatti nato dalla collaborazione tra la commissione Ambiente del Senato e il Cnel che, in ottemperanza al suo ruolo costituzionale, ha svolto una serie di audizioni con tutte le parti in causa e prodotto un documento, insieme all’Istat, dal titolo “Programma di azioni per la contabilità ambientale”, le cui istanze sono state recepite appunto dal provvedimento.
L’impianto stesso del disegno di legge segue dunque i risultati dell’istruttoria, che ha portato ad evidenziare una serie di “elementi strategici”. Il primo è quello di dare priorità, nella filiera dell’informazione statistica ambientale (che va dalle informazioni, alle statistiche, ai conti per giungere alla contabilità) proprio ai conti ambientali. I motivi: “sono un elemento di ‘snodo’ tra il percorso conoscitivo e quello decisionale, sono un elemento comparabile con i conti economici”. È la scelta su cui punta il disegno di legge, che non a caso dedica ampio spazio alla sperimentazione. Il secondo elemento strategico è la metodologia da adottare. Il Cnel evidenzia che esistono strumenti tecnico scientifici in grado di dare risultati tangibili anche in breve tempo: il modulo NAMEA (National Accounting Matrix Including Environmental Accounts) basato sulla combinazione di aggregati di contabilità nazionale da affiancare a indicatori ambientali, il conto satellite della spesa per la protezione dell’Ambiente (EPEA-SERIEE), il sistema degli indicatori settoriali di pressione ambientale. Il terzo elemento strategico discende dai primi due e consiste nell’“individuare compiti e impegni dei soggetti tecnici”. A tale proposito il Cnel evidenzia la necessità di distinguere nettamente tre aree di competenza: quella della produzione e validazione delle statistiche ambientali e di conti ambientali (compito dell’ISTAT); quella della produzione e validazione di informazioni in materia ambientale (sistema ANPAT-ARPA); quella della validazione di strumenti e tecnologie per la misurazione in campo ambientale e per i relativi rilevamenti (ENEA).
Per quanto riguarda i soggetti istituzionali, cioè i protagonisti ovvero comuni, province, Regioni e Stato, secondo il CNEL è necessario in primo luogo che finalizzino le loro azioni in materia alla produzione di conti ambientali, e in secondo luogo che procedano alla loro “internalizzazione” nei bilanci, e poi nei programmi annuali e poliennali e nelle relazioni programmatiche.


Box / Un'altra novità sul fronte della contabilità ambientale
Quest'anno, per la prima volta, il governo ha presentato un primo tentativo di bilancio ambientale, che contiene una riclassificazione parziale del bilancio dello Stato. Si tratta di un esperimento positivo che consente di verificare quale sia la spesa statale in alcuni settori di intervento ambientale. Il provvedimento segue a una serie di ordini del giorno che impegnavano l'Esecutivo in questa direzione.