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Contare e rendicontare
La contabilità pubblica sino a qualche tempo fa era unicamente
indirizzata a controllare la spesa per sottoporla contemporaneamente a un controllo
di legittimità.
Attualmente si assiste ad una evoluzione che da un lato vede la modifica dei
criteri e delle logiche contabili - lintroduzione della contabilità
economica e del controllo di gestione - dallaltro ladozione di nuovi
criteri contabili, connessi alla evoluzione delle competenze e del ruolo dellente
pubblico.
In questa logica, CLEAR raccoglie 18 enti pubblici territoriali che sperimentano
la costruzione di un sistema contabile ambientale. Per ciascun ente lattività
parte dai sistemi informativi e dai rapporti sullo stato dellambiente
e tenta di attivare un processo che, a regime, dovrebbe produrre un report consuntivo
e uno preventivo (annualmente approvato dagli organi dellente) il cui
impianto sarà condiviso e successivamente adattato con il contributo
dei diversi attori della società civile. Questi ultimi, quindi, saranno
contemporaneamente fornitori di informazioni di risultato, realizzatori delle
politiche, responsabili dei target successivi.
Tale sperimentazione ha lobiettivo di migliorare la governance locale,
cioè ottimizzare la capacità di prendere decisioni e controllare
o prevedere gli esiti delle politiche e delle attività. In altri termini:
dotare lambiente, in quanto variabile strategica per lo sviluppo del territorio,
di adeguati sistemi di gestione e di reporting.
Lesperienza di CLEAR non va considerata come unoperazione strettamente
specialistica, promossa dal settore ambientale: va interpretata invece come
uno dei molteplici segnali che le amministrazioni locali stanno lanciando per
rispondere alla necessità di riformare i sistemi di definizione e controllo
delle proprie strategie. Si basa sulla consapevolezza che lente pubblico
non deve semplicemente svolgere delle attività, ma piuttosto
produrre risultati tenendo conto delle risorse disponibile le quali, nel caso
siano collegate direttamente o indirettamente allambiente, sono
spesso nel degrado o in via di esaurimento.
Tuttavia, nella maggioranza dei casi quando si parla di programmazione degli
enti, il rapporto efficacia-efficienza non è mai completamente descritto
e raramente gli esiti dei servizi, e ancora di più delle politiche, sono
esplicitati.
Le esperienze non mancano: in questi anni molti enti hanno introdotto forme
contabili integrative a quelle ordinarie. In primis il comune di Bologna che
gia dal 1995 avviò il primo progetto di bilancio sociale riguardante
le libere forme associative.
Nel 1998 la sperimentazione fu allargata allambito degli anziani e nel
2001 sono diventati oggetto di rendicontazione gli ambiti disabilità,
immigrazione e le attività di sostegno e recupero.
Vanno considerate inoltre le esperienze significative in corso dei comuni di
Rovigo, di Casalecchio, di Copparo, di Terni, di Perugia.
Negli anni passati anche le aziende di servizi collegate alle amministrazioni
le cosiddette utilities per ragioni in parte diverse,
hanno costruito sistemi contabili ambientali e sociali: Agac di Reggio Emilia,
Seabo di Bologna, Agea di ferrara, Area Ravenna, Amia Rimini ecc.
Il comune di Ferrara, da sempre allavanguardia nelle forme di accountability
(tutte le utilities, la USL, la Cassa di Risparmio e le cooperative locali hanno
il bilancio sociale), ha iniziato sia la elaborazione del piano giovani che
la costruzione di un sistema contabile specifico, che darà conto alla
comunità dei risultati raggiunti a fronte degli impegni assunti dallente
e dai principali attori sociali verso i giovani.
Governance, speriamo
In genere nelle esperienze citate di accounting e accountability, sono
stati costruiti sistemi relativi ad un vasto insieme di politiche pubbliche,
indirizzate non solo agli individui ma alla comunità nel suo complesso,
identificando in linea di massima sistemi di indicatori, economici e non, relativi
a due ambiti operativi:
lo svolgimento dei servizi, cioè le attività dirette dellente,
dove le utilità si identificano con la realizzazione stessa del servizio
la realizzazione delle politiche, cioè la serie di azioni di tipo
normativo e comunicativo che tendono a produrre modificazioni e miglioramenti
di carattere culturale e comportamentale allinterno della comunità
di riferimento; ambito dove lente, sia esso comune che provincia, non
è lunico protagonista.
Laccountability, passando attraverso adeguate forme contabili (che però
non devono solo essere tecnicamente adeguate, ma anche politicamente adeguate)
diventa il processo che collega i diversi principi ispiratori della riforma
della governance:
apertura e partecipazione
accountability e responsabilità
efficacia
coerenza.
Identificare e trattare in modo adeguato allinterno della contabilità
pubblica le informazioni che riguardano lambito sociale e ambientale significa
identificare e classificare in parametri informazioni, anche di natura descrittiva,
relativi a tre livelli:
efficacia,
efficienza
verifica di coerenza rispetto agli impegni.
Tuttavia, e questo è lo scopo principale di CLEAR, il sistema di rendicontazione,
deve basarsi sulla esplicitazione formale degli impegni, delle politiche, delle
strategie che lente assume come prioritarie.
È solo da una corretta elaborazione degli scopi che è possibile
condividere cosa è veramente importante, chiarire le attività
programmate e condividere le ispirazioni valoriali sottese.
Anche la riforma della pubblica amministrazione regolata dalla legge americana
GPRA del 93, chiamata result act, nella analisi dei suoi 53 progetti pilota
ha verificato nella pratica che i progetti che hanno elaborato una missione
e un corretto piano strategico, definendo a monte gli impegni politici e tecnici,
sono riusciti a stabilire obiettivi di performance utili alla realizzazione
delle attività, alla qualificazione dellente e allaumento
della fiducia da parte dei cittadini e della comunità.
Proprio questo secondo ambito, in tendenza prevalente rispetto al primo in un
logica di riforma della funzione pubblica, è fortemente correlato al
concetto di capitale sociale, ambito che non viene misurato con la contabilità
sociale e ambientale, ma che viene potenzialmente incrementato dalla loro esistenza.
AAA. Tecnico cerca politico, politico cerca tecnico:
integrazione
In particolare la necessità di verifica di coerenza impone un
raffronto con gli impegni assunti, che devono essere esplicitati. Il processo
di accountability richiede un apriori di tipo politico, di indirizzo, di assunzione
di responsabilità, ognuno per il suo livello (piani e programmi, PEG
ecc).
Per questo la contabilità sociale e ambientale può operare per
ridurre quel problema (ricorrente nella nostra amministrazione) di separatezza
tra la struttura tecnica che tende a produrre eccessive informazioni
per dimostrare di fare bene il proprio mestiere e il livello politico,
che a volte non è in grado di misurarsi con criteri di efficacia e di
valutazione degli effetti delle proprie politiche.
In CLEAR, e in generale quando si costruisce un sistema contabile sociale e
ambientale, in qualche modo si induce lintegrazione e lapproccio
intersettoriale. Perché la lettura delle azioni e degli effetti è
necessariamente collegata agli impegni assunti e a quelli pattuiti con la comunità.
Ovviamente, là dove il processo di agenda 21 locale è attivo tutto
ciò è più semplice.
Diventare clear
In sintesi dunque molte esperienze si muovono testimoniando le tendenze
seguenti:
la necessità di innovare le forme di governance per dare nuovo
impulso ai valori democratici;
la necessità di innovare gli strumenti della governance anche
per indurre processi di assunzione di responsabilità a tutti i livelli,
sia pubblici che privati;
la consapevolezza diffusa che le risorse non sono solo quelle economiche,
ma anche quelle naturali e sociali;
il bisogno di maggiore trasparenza dei dati di bilancio, non più
sufficienti a fornire misure di efficienza né a motivare alcune, spesso
non facili, scelte della amministrazione;
lesigenza di dimostrare quanto le politiche pubbliche e le azioni
della amministrazione concorrono al buon funzionamento di una comunità;
lesigenza di adattare alle nuove esigenze della comunità
la cultura amministrativa pubblica;
la graduale modificazione del ruolo degli enti stessi, il loro trasformarsi
da istituzioni produttrici di leggi e servizi a istituzioni di regia e produzione
di governance.
Cambia insomma lidea di risorsa, lidea di concorso al bene pubblico,
allincremento del capitale sociale. Cambia la logica delle responsabilità.
E chi diventa clear condivide questi pensieri e principi.