Esperienze di contabilità ambientale territoriale
di Stefania Borghini (ARPA Lazio) e Federica
Ranghieri (Ranghieri & Associati srl)
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La contabilità ambientale pubblica e i suoi strumenti
Nonostante la continua crescita della popolarita dello strumento
"contabilità ambientale" è tuttora difficile riuscire a mettere
d'accordo teorici e utilizzatori su una sua definizione univoca. Generalmente
negli ambiti statistici e teorici in cui questo strumento è stato definito,
studiato e accompagnato dalle prime sperimentazioni, si è posto l'accento
sulla necessità di creare un linguaggio comune e rigoroso, al fine di
produrre informazioni affidabili e comparabili nel tempo e nello spazio, attraverso
gli anni e le diverse nazioni. Gli utilizzatori, d'altra parte, sono sempre
stati interessati alla funzionalità immediata dello strumento, che per
prima cosa deve permettere una maggiore trasparenza nella comunicazione con
i propri stakeholder, una crescente affidabilità delle decisioni e dei
controlli, senza per questo aumentare i costi in modo insostenibile.
È logico quindi che, passando da un livello all'altro, si continui ad
assistere a uno snaturamento del concetto originario che è stato creato
per un mondo di simili (le imprese) mentre nella realtà, soprattutto
quando sperimentato su enti locali, si trova a essere applicato a strutture
profondamente diverse, complesse e spesso organizzate secondo logiche che sono
piú legate alla crescita disordinata delle agglomerazioni urbane e alle
decisioni politiche, che non alla gestione ambientale. Volendo fare un paragone
con la piú anziana contabilità economica, è come se si
volessero mettere insieme la contabilità fiscale e civilistica con la
contabilità analitica e industriale: sono elementi profondamente diversi,
in quanto perseguono finalità primarie dissimili (garanzia della veridicità
correttezza, comparabilità e continuità dell'informazione la prima
e maggiore capacità di decisione, gestione e controllo interni l'altra),
pur traendo vita dalla medesima radice.
Occorre allora focalizzare l'attenzione con sempre maggior veemenza sul mantenimento
della coerenza di questa radice, e non voler a tutti i costi adattare strumenti
nati per altre finalità, quali quelle nobili della statistica, a realtà
territoriali dove è necessario creare dei piú completi e affidabili
segnali per la determinazione delle politiche non solo ambientali, quali ad
esempio la determinazione delle tariffe di un servizio pubblico.
Partendo da questo concetto, allora, la domanda è: come ritrovare la
radice comune? La contabilità ambientale in tutte le sue applicazioni
si mostra come una disciplina, un metodo e uno strumento per la rilevazione,
archiviazione, organizzazione, produzione e rappresentazione di dati e informazioni
ambientali di tipo fisico (parametri atti a misurare gli inquinanti immessi
nell'ecosistema e la qualità delle risorse naturali) e/o monetario (spese
e investimenti per la protezione dell'ambiente ed effetti patrimoniali indotti
dalla gestione ambientale). Detto ció, a seconda della finalità
e del soggetto utilizzatore possiamo distinguere per grandi linee tra:
- la produzione di informazioni ambientali fisiche
che, attraverso il monitoraggio dell'ambiente, arriva alla rilevazione di dati
e alla creazione di sistemi informativi rappresentativi dello stato dell'ambiente,
degli impatti, delle pressioni e dei fattori di pressione;
- la rilevazione statistico-contabile in cui si ricerca una coerenza delle informazioni
fisiche, prodotte nel primo livello, con il sistema di contabilità nazionale
ambientale mutuando a livello locale le metodologie;
- gli strumenti operativi di contabilità ambientale che, utilizzando
le informazioni a carattere nazionale previste nel secondo livello, arrivano
a introdurre nuovi elementi di decisione e responsabilizzazione degli attori
politici presenti sul territorio.
I primi due livelli sono riconducibili all'attività
di rendicontazione, anche se rivolta a diverse finalità: la rilevazione,
raccolta e organizzazione dei dati fisici per la descrizione di un contesto
ambientale e socio-economico, da un lato e il riferimento al sistema statistico
e al sistema di contabilità nazionale per arrivare a comprendere le conseguenze
ambientali di una serie di variabili economiche ‚ contabili (importazioni, produzione
ecc.), dall'altro. Il terzo è riconducibile alle funzioni di gestione
(pianificazione e controllo) e comunicazione dell'ente locale territoriale.
Le tre modalità sono congiunte e conseguenti. Per passare dalla contabilità
ambientale nel senso di rappresentazione statistico-ufficiale di fatti ambientali
ed economici alla contabilità ambientale nel senso di assunzione di responsabilità
politica sugli stessi fatti ambientali ed economici è necessario che
l'informazione prodotta sia inserita all'interno del quadro istituzionale, e
quindi all'interno dei convenzionali processi decisionali, di controllo e rendicontazione.
Nel seguito, tralasciando il sistema di produzione di informazioni fisico-ambientali,
elenchiamo i principali strumenti delle due modalità considerate evidenziandone
gli obiettivi e costruendo i collegamenti.
I principali strumenti di contabilità ambientali statistico-contabili
sono:
- il PIL verde. Si tratta di
una correzione del PIL per evidenziare il depauperamento del patrimonio naturale
e le spese sostenute per riparare o mitigare tale depauperamento;
- i conti patrimoniali, cioè una fotografia
della qualità delle risorse naturali: foreste, risorse del sottosuolo,
terreni, patrimonio ittico, ecosistemi e biodiversità, corpi idrici e
collegamento con i conti patrimoniali della contabilità nazionale;
- i conti dei flussi (NAMEA). Si tratta di un'analisi
dei flussi di pressione: emissioni in atmosfera, acque, energia, rifiuti solidi,
consumi di risorse naturali, tasse e sussidi, sostanze tossiche in collegamento
con attività economiche e delle famiglie registrate nel sistema contabile
nazionale;
- i conti dei flussi di materiali: un Bilancio
input ‚ output di materiali (dall'estrazione di risorse, ai consumi e produzione
di beni ed emissioni);
- il conto della spesa per la protezione dell'ambiente
(EPEA). Si tratta di un conto satellite rispetto ai convenzionali conti
della contabilità nazionale, dedicato alla rilevazione delle spese sostenute
per la protezione dell'ambiente dai vari operatori dell'economia.
I principali strumenti di contabilità ambientale utilizzati a livello locale hanno finalità non piú meramente statistiche, ma anche di tipo gestionale e di comunicazione e spesso sono la declinazione a livello locale dei sistemi sopra descritti o una loro evoluzione per essere coerenti con i processi decisionali e di verifica. Tra questi i principali sono:
- i modelli per la ri-organizzazione delle informazioni,
quali il modello Stato-Pressione Risposta o nella sua versione piú evoluta
il modello DPSIR, che ripercorrendo quanto previsto anche a livello nazionale,
mira alla rilevazione delle interrelazioni tra forze determinanti, pressioni,
stato, impatti e risposta e i cui prodotti sono generalmente di tipo comunicativo
quali le relazioni o rapporti sullo stato dell'ambiente e di tipo gestionale
come la valutazione delle politiche settoriali;
- gli indicatori sintetici ambientali, quali: i) "Segnali Ambientali", recentemente
promossi anche dall'Unione Europea come riferimento sintetico per la rappresentazione
dello stato di salute di un territorio; ii) "Emergia" che attribuisce un valore
alle risorse naturali e permette una nuova definizione delle tariffe dei servizi
anche sulla base del consumo di tale valore (costo della materia prima); iii)
"Impronta ecologica" che calcola la superficie totale dell'ecosistema necessaria
per sostenere le attività sociali ed economiche di una popolazione;
- i modelli di valutazione economica dell'ambiente, quali: i) la valutazione
dei beni e del danno ambientale attraverso metodi come le spese di ripristino
o la contingent valuation, generalmente finalizzata alla definizione di multe
e sanzioni; ii) l' "Analisi Costi-Benefici", usata per scegliere tra interventi
ambientali alternativi (misure preventive e misure end of pipe). Si tratta di
sistemi di analisi comparata degli n interventi possibili, sia in termini di
costi da sostenere per la loro adozione e gestione, sia in termini dei flussi
di cassa positivi e dei minori costi potenziali per il maggior danno evitato.
Nel panorama italiano si riscontrano alcune interessanti applicazioni
riferibili ai metodi citati. Moltissime sono le esperienze di applicazione dei
modelli per la riorganizzazione delle informazioni: sono alcune decine le relazioni
sullo stato dell'ambiente prodotte negli ultimi anni in ogni regione italiana
basate sui modelli PSR o DPSIR. Gli indicatori sintetici ambientali sono stati
applicati in varie situazioni: i Segnali Ambientali sono stati utilizzati come
riferimento in alcune recenti edizioni di Rapporti sullo Stato dell'Ambiente
della Regione Toscana e Regione Lombardia (in prossima uscita), l'Emergia ha
visto un'interessante applicazione sperimentale alla risorsa idrica della Provincia
di Bologna e l'Impronta ecologica è stata elaborata oltre che per l'Italia
anche per le Regioni Abruzzo e Liguria, per le Province di Bologna e di Catanzaro,
per i Comuni di Torino, di Sarmato, di Siena, di Cosenza, di Ancona, di Legnano,
di Orvieto e di Isernia. I modelli di valutazione economica dell'ambiente sono
utilizzati da enti locali e organismi territoriali in Italia per valutare la
bontà di un investimento ambientale e per scegliere tra alternative possibili
o per fornire una base numerica per il calcolo di multe, sanzioni o tariffe.
è abbastanza diffusa la loro applicazione (soprattutto nella forma dei
costi di ripristino) nei progetti di pre-fattibilità di interventi di
risanamento o valorizzazione, mentre sono rari i casi in cui sono utilizzati,
come nell'analisi di contingent valuation nel Parco di Santa Cristina, per una
valorizzazione delle risorse fine a se stessa o per la ridefinizione di multe/sanzioni
o tariffe d'uso.
Grazie ai finanziamenti del ministero dell'Ambiente del 1996
(Programma Triennale di Tutela Ambientale del ministero dell'Ambiente per la
realizzazione del Sistema Informativo Nazionale Ambientale) è stato portato
a termine il progetto di contabilità ambientale territoriale CONTARE,
che vedeva come capofila la Regione Toscana insieme a Emilia Romagna, Liguria,
Piemonte e le Province autonome di Trento e Bolzano.
Altri 13 progetti pilota (Ente Autonomo Parco Nazionale
D'Abruzzo, Aggregazione Comuni della Locride, Provincia di Salerno, Comune di
Roma ‚ Dipartimento X, Comune di Cinisello Balsamo, Comune di Mantova Provincia
di Milano, Provincia di Lodi, Comunità Montana del Volturno, Comuni di
Trecastagni, Nicolosi, Pedara, Viagrande, Comune di Grosseto, Comune di Reggio
Emilia) sono stati avviati nel 2001 grazie ai finanziamenti del ministero dell'Ambiente
attribuiti con il "Bando per il co-finanziamento di programmi
di sviluppo sostenibile e di attuazione di Agende 21 locali" del 18/12/2000.
Come è noto, ben 18 enti locali stanno partecipando al progetto CLEAR
LIFE (Comuni di Ferrara, capofila, Bergeggi, Castelnovo ne' Monti, Cavriago,
Grosseto, Modena, Pavia, Ravenna, Reggio Emilia, Rovigo, Salsomaggiore, Varese
Ligure e le Province di Bologna, Ferrara, Reggio Emilia, Modena, Napoli, Torino,
piú la Regione Emilia Romagna con funzioni di indirizzo) in materia di
contabilità ambientale finanziato dalla Commissione Europea.
Anche l'ANPA ha finanziato un progetto pilota di contabilità ambientale
presso le Regioni della Calabria e del Molise; e ancora altri Comuni, Province
e Regioni si stanno muovendo autonomamente nel campo e si puó già
prevedere un'ulteriore diffusione di progetti e applicazioni in quanto il fondo
per la contabilità ambientale territoriale previsto all'art. 109 "Interventi
in materia di promozione dello sviluppo sostenibile", della Legge Finanziaria
2001 n. 388/2000 non Ë ancora stato impegnato.
Tra le esperienze in atto merita sicuramente piú che una citazione il
progetto Contaroma.
Il progetto presentato dal Dipartimento X - Politiche Ambientali
e Agricole del Comune di Roma, risulta tra quelli ammessi al co-finanziamento
del ministero dell'Ambiente nell'ambito del bando "Programmi di sviluppo sostenibile
e di attuazione di Agenda 21 locali". Si tratta di un progetto innovativo che
consiste nella realizzazione di uno studio con successiva sperimentazione di
un sistema di contabilità ambientale, valorizzando quanto conseguito
nell'ambito dell'avvio del processo di Agenda Locale 21. In particolare si tiene
conto degli strumenti tecnici già esistenti, quali la Relazione sullo
Stato dell'Ambiente, il Piano d'Azione Ambientale e dei nuovi processi di partecipazione
attraverso il Forum Agenda 21 di Roma.
Il progetto vede sin dall'inizio coinvolti vari dipartimenti e uffici dell'amministrazione
comunale: il Dipartimento Politiche Ambientali e agricole che coordina il progetto,
l'USPEL (Ufficio Speciale Partecipazione dei Cittadini e Laboratori), la Ragioneria
Generale e altri uffici. Ritenuto di carattere strategico, il progetto prevede
inoltre la partecipazione attiva dell'agenzia regionale per la protezione ambientale
ARPA Lazio attraverso assistenza tecnica e consulenze specifiche.
Il progetto si svolge essenzialmente secondo 4 fasi:
- uno studio per definire tutti i parametri di base (amministrativo,
tecnico, economico, ambientale) e la messa a punto della metodologia;
- la sperimentazione del sistema di contabilità ambientale su centri
di costo e/o territori scelti;
- l'accompagnamento del progetto, e in particolare la discussione e integrazione
della sperimentazione, attraverso il Forum secondo la modalità partecipata
utilizzata per la redazione del Piano di Azione Ambientale;
- attività di comunicazione e diffusione dei risultati attraverso due
seminari, all'inizio e alla fine del progetto che vede, oltre ai dipartimenti
interessati del Comune di Roma, il coinvolgimento del Forum e altri soggetti
impegnati nella promozione della contabilità ambientale, nonché
attraverso pubblicazioni (rapporti, brochure ecc.), informazioni accessibili
sui siti web del Dipartimento X e dell'USPEL.
Lo studio previsto alla prima fase, preparato in collaborazione
con ARPA Lazio, risulta già uno strumento necessario e propedeutico alla
definizione di parametri di base, metodologie di rilevazione e archiviazione,
nonché convenzioni di stima, per l'introduzione di un sistema di contabilità
ambientale sperimentale nel Comune di Roma.
Tale studio sarà presentato nell'ambito di un seminario che prevede la
partecipazione non solo dei dipartimenti comunali direttamente coinvolti e il
Forum, ma di una serie di istituzioni a livello regionale e nazionale impegnati
nella promozione della contabilità ambientale nonché altre amministrazioni
locali interessate all'introduzione di un sistema di contabilità ambientale.
Il seminario è stato fissato per il prossimo 4 ottobre a Roma e sarà
il luogo ideale dove dibattere dei temi dell'applicazione della contabilità
ambientale agli enti territoriali, presentando, confrontando e commentando le
esperienze in atto in Italia.
La seconda fase di sperimentazione ha già avuto inizio. Si è proceduto
alla enucleazione di una serie di informazioni quantitative dal Rendiconto contabile
annuale 1999-2000-2001 per poter realizzare il cosiddetto "conto monetario".
Quest'ultimo è stato ottenuto grazie alla riclassificazione delle spese
sostenute dal Comune di Roma per azioni il cui scopo principale è la
prevenzione, la riduzione e l'eliminazione delle cause del degrado ambientale.
I metodi di riferimento per il riconoscimento, la raccolta e l'archiviazione
delle spese ambientali sono stati elaborati dall'Istituto di Statistica europeo
(Eurostat) e da quelli dei singoli Paesi membri. Il metodo piú utilizzato
che consente di effettuare tale riclassificazione è quello del modulo
EPEA del sistema SERIEE (Système Européen de Rassemblement de
l'Information Economique sur l'Environnement). L'EPEA è, come noto, un
conto satellite incentrato sull'analisi della spesa, dell'output e dei circuiti
di finanziamento delle attività la cui principale finalità è
quella della protezione ambientale. Il modulo EPEA, purtroppo, non tiene conto
di alcune tipicità degli enti locali: é un conto incentrato sulle
spese di protezione dell'ambiente e perció non riconosce e, conseguentemente
non classifica, altre spese quali quelle relative al risparmio di risorse naturali,
all'uso sostenibilie di risorse e materie, nonché le spese relative a
certi costi amministrativi e burocratici. Per questo motivo, si ritiene di applicare
il modulo EPEA ove possibile ‚ e cioè in riferimento a spese di protezione
ambientale ‚ e di riferirsi ad altre spese classificate secondo convenienza,
al fine di non sottacere o tralasciare alcuna voce.
Per poter essere certi di contabilizzare tutte le spese ambientali, si è
deciso di partire dal censimento delle politiche del Comune in tema, quindi
di valutare i programmi e le azioni per definire le spese necessarie.
Si è quindi proceduto con un'analisi per Dipartimenti, inizialmente prendendo
in considerazione come campione il solo Dipartimento X ‚ Politiche ambientali,
delle risorse agricole e della protezione civile; nonché il centro di
costo OVP ‚ Verde pubblico ‚ del Municipio XIII (Ostia), l'unico dove il verde
pubblico è gestito a livello circoscrizionale (e pertanto non è
imputabile al Dipartimento X).
I documenti utilizzati, a cui si fa riferimento, sono il rendiconto finanziario
a consuntivo ‚ in riferimento al POG (1) - e il Piano
Esecutivo di Gestione (PEG)(2).
Dal PEG è stato possibile analizzare i macro obiettivi(3), ovvero le finalità delle politiche prospettate dal
Dipartimento X. Si precisa, tuttavia, che il bilancio del Comune di Roma presenta
piú dettagliatamente anche Programmi e Progetti.
Questi ultimi sono a loro volta articolati in centri di costo.
Una volta analizzato il singolo centro di costo,
si è specificata la tipologia delle spese che lo compongono. A tal fine
si è resa necessaria una successiva analisi per "Descrizione"
dei singoli fattori che formano la "Voce economica",
a sua volta contenuta nel "Centro di costo". Pertanto,
nell'analisi dettagliata, si è proceduto per Titoli,
Interventi, Voci economiche
e Descrizione delle stesse. Nei casi ancora dubbi,
si è inoltre individuato il provvedimento che ha determinato la spesa
prevista o si è contattato direttamente il relativo responsabile per
un'ulteriore verifica e per gli opportuni chiarimenti.
Infine, si è proceduto con l'indicazione delle cosiddette spese ambientali
per singolo centro di costo. Queste sono state considerate e riportate o come
"spese ambientali dirette" o come "spese ambientali integrate". Tali spese,
per esigenze di uniformità, sono state classificate secondo il modulo
EPEA, ove applicabile, e lasciate nella dicitura originale negli altri casi
(come descritto in precedenza).
Il Progetto Contaroma prevede ancora due fasi da elaborare per applicare il
sistema di contabilità ambientale. I risultati della prima applicazione
e sperimentazione il cui metodo è stato qui tracciato sinteticamente, saranno
resi disponibili a ottobre nel seminario di presentazione.
(1) Il Piano
operativo di gestione (Pog) è un piano interno di lavoro, nel quale vengono
definite nel dettaglio le modalità operative atte al raggiungimento degli
obiettivi prefissati. Questo documento è fondamentalmente espressione
delle funzioni di programmazione operativa e strumento di organizzazione interna.
Attraverso il Pog si esprime tutta l'autonomia gestionale dei dirigenti. è
in questa fase che, definite le direttive di lungo periodo e gli obiettivi annuali
dell'amministrazione, ci si puó concentrare sull'attività di progettazione.
(2) Il PEG è un documento
approvato dalla Giunta all'inizio dell'esercizio. è lo strumento operativo
attraverso il quale vengono tradotti gli indirizzi e i programmi dell'ente pubblico
in obiettivi specifici, per ciascuno dei quali vengono precisate le dotazioni
finanziarie e i singoli dirigenti responsabili dell'attuazione. Previsto dall'articolo
169 del decreto legislativo 267 del 2000, ha la finalità di assicurare
un maggior grado di specializzazione agli stanziamenti di bilancio, per favorire
il monitoraggio dei risultati e l'attività di controllo. Esso opera,
infatti, una disaggregazione del bilancio, scomponendo le risorse in capitoli,
i servizi in centri di costo e gli interventi in capitoli.
(3) Cfr. PEG 2002-2004: Area
tutela del territorio e sviluppo sostenibile: Rete ecologica; Mobilità
sostenibile; Risparmio energetico; Attività estrattive; Osservatorio
ambientale. Area rifiuti e controllo inquinamento: Gestione dei rifiuti; Piano
di delocalizzazione delle attività di autodemolizione; Inquinamento acustico
e atmosferico. Area riqualificazione urbana e autorizzazioni ambientali e paesistiche:
Riqualificazione degli ambiti degradati e/o urbanisticamente non definiti; Controllo
delle trasformazioni nelle aree sottoposte a vincolo. Area attività operative,
manutentive e di protezione civile: Riqualificazione e manutenzione del verde
comunale; Attività di protezione civile. Area gestione e attività
amministrative di supporto: 5.1 Programma punti verdi qualità; 5.2 Attività
per garantire i diritti degli animali; 5.3 Attività amministrative e
di supporto alle altre Unità Operative.