Stato dei
lavori
Luglio 2003
È IN ARRIVO IL MANUALE
OPERATIVO
Passo dopo passo, spiega come realizzare il Bilancio ambientale
di un Comune o di una Provincia secondo il Metodo CLEAR -Life
di Ilaria Di Bella
il manuale operativo
La filosofia di riferimento
La definizione della struttura di rendicontazione
Tabella 1 / La struttura di rendicontazione per
un Comune
Tabella 2 / La struttura di rendicontazione per
una Provincia
La definizione delle politiche
La definizione del sistema contabile
Il reporting
Il sistema di governance
Il Bilancio ambientale a regime
Le questioni aperte
Il progetto CLEAR-Life è giunto al termine
con successo. I 18 enti locali partner hanno infatti approvato ciascuno
il proprio Bilancio ambientale, che contiene un consuntivo dell’anno
scorso (e in qualche caso del 2001), più linee di preventivo
per il 2003, in modo da poter essere affiancato al bilancio tradizionale,
quello economico-finanziario. L’ecobilancio ha seguito infatti
lo stesso iter istituzionale degli altri documenti di programmazione
economica e finanziaria: è stato esaminato e licenziato dalla
Giunta, quindi la proposta è stata sottoposta alle commissioni
competenti (per lo più ambiente e bilancio), e infine è
arrivata la discussione e il varo definitivo da parte del consiglio
comunale o provinciale.
È la prima volta in Europa che un gruppo così esteso
di amministrazioni locali approva un Bilancio ambientale, per di
più costruito grazie a quasi 2 anni di sperimentazione svolta
in modo coordinato, con le stesse procedure utilizzate per il bilancio
economico-finanziario.
A giugno il comitato guida, composto dai rappresentanti politici
e amministrativi di tutti i partner, ha dato il via libera al manuale
operativo (Metodo CLEAR: dalla contabilità alla politica
ambientale): le linee guida per realizzare, sulla scorta dell’esperimento
appena condotto a termine, un bilancio “verde” secondo
il metodo sperimentato, che ha la peculiarità di privilegiare
un’ottica per così dire “politica”, ovvero
di realizzare uno strumento utile agli amministratori comunali e
provinciali sia per stabilire priorità di intervento che
per valutare l’efficacia e l’efficienza di azioni, interventi,
piani, programmi in tutti i settori che implicano ricadute sull’ambiente.
.
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Il
manuale operativo
Metodo CLEAR è il volume che raccoglie tutti gli elementi
che vanno a comporre il manuale operativo. Alcuni contributi di
autori diversi introducono la filosofia sottesa alla sperimentazione;
il corpo centrale del volume descrive il metodo seguito, traccia
un modello di riferimento e dà indicazioni circa i principali
problemi da affrontare e alcune soluzioni sia teoriche che pratiche;
gli allegati contengono esempi, tabelle e schemi di rendicontazione
che può essere utile usare per costruire il bilancio.
Il volume sarà disponibile a settembre insieme a un cd (Il
Progetto CLEAR: strumenti, metodi, risultati) contenente anche gli
strumenti metodologici, i bilanci approvati da tutti gli enti, nonché
articoli di commento e valutazione dei risultati.
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La
filosofia di riferimento
Alla base del processo proposto c’è il passaggio dal
“contare, al contabilizzare, al rendicontare”, un modello
che in inglese può essere reso dai due termini di “accounting”
(ovvero “contabilità”, ma anche “fare i
conti”) e “accountability” (ovvero “render
conto”, o anche “assumersi la responsabilità
di ciò che si dichiara”), in cui il secondo termine
indica una tappa successiva rispetto al primo.
La fase del “contare” è quella del monitoraggio
e della raccolta di dati sullo stato dell’ambiente e sulle
principali dinamiche tra l’economia (e quindi l’uomo
e le sue attività) e gli ecosistemi naturali. Può
essere completamente scollegata dalle decisioni politiche, anche
se è certamente un punto di partenza fondamentale.
Nella successiva fase del “contabilizzare”, i dati,
le informazioni, le conoscenze sull’ambiente e sulle interazioni
con le attività umane vengono messi a sistema, in modo da
poter stabilire dei rapporti se non di causa ed effetto, almeno
di correlazione o di influenza, tra i fenomeni economici e sociali
e le varie forme di inquinamento. Nasce così il Rapporto
sullo Stato dell'Ambiente, una sorta di eco-fotografia di un determinato
territorio, che consente di cominciare a delineare trend ed esiti
dei fenomeni ambientali.
“Contando” e “contabilizzando” è
possibile insomma “amministrare ciò che si misura”,
ovvero gestire le informazioni sull’ambiente, altrimenti destinate
a divenire un “cimitero di dati”, perché siano
utili. È questo ciò che gli anglosassoni chiamano
“accounting”: siamo già nel campo della contabilità
ambientale, ma non ancora al suo apice, costituito dalla fase successiva,
quella del “rendicontare”, che può essere resa
con il termine di “accountability”, a dire il vero molto
più ricco di implicazioni e senza una precisa traduzione
in italiano.
Rendicontare significa appunto “rendere conto”; per
un’amministrazione pubblica, guidata da organismi elettivi
come un ente locale, implica l’assunzione di responsabilità
in relazione a un determinato stato dell’ambiente, e soprattutto
agli impatti, sia postivi che negativi, delle politiche economiche,
sociali, di settore, sull’ecosistema di riferimento. E siccome
le politiche attuate da un Comune o da una Provincia dipendono dalle
competenze attribuite all’ente dalla legge e dallo stato di
salute del territorio, ma anche dalle priorità stabilite
dal programma dell’amministrazione, e quindi dalle decisioni
prese dalle giunte e dai consigli, l’adozione di un bilancio
“verde” (secondo la filosofia del rendicontare) si traduce
nel garantire ai cittadini più trasparenza, più democrazia,
e quindi buona governance. In poche parole, significa “misurare
ciò che l’ente amministra”.
Al percorso descritto corrisponde anche un’evoluzione storica
degli strumenti di gestione dell’ambiente. Dal semplice monitoraggio
e dalla raccolta di dati “grezzi” degli anni Ottanta,
in cui sono nati in Italia gli assessorati dedicati all’ambiente
e lo stesso ministero, si è passati negli anni Novanta ai
Rapporti sullo Stato dell’Ambiente, per approdare all’adozione
di strumenti più sofisticati come i sistemi di gestione ambientale,
l’Agenda 21, la contabilità ambientale e, infine, l’ecobilancio.
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La definizione della struttura di rendicontazione
La prima domanda da porsi quando ci si accinge a redigere un Bilancio
ambientale di un’amministrazione locale è: su che cosa
rendicontare?
Il quesito può apparire banale, ma non lo è, dal momento
che siamo abituati a considerare “ambientali” solo le
politiche che afferiscono direttamente all’assessorato all’ambiente,
cioè aree verdi e parchi, interventi di risanamento di aree
inquinate, in qualche caso la difesa del suolo, l’informazione
e la formazione in materia di sviluppo sostenibile e poco altro.
In realtà i settori che hanno più conseguenze sia
dirette che indirette sull’ambiente sono le attività
produttive, i lavori pubblici, l’urbanistica, l’energia,
i trasporti.
La più grande sfida del progetto è stata di provare
ad assumere un’ottica “intersettoriale”, “trasversale”
dell’ambiente, di tentare una valutazione degli impatti sull’ecosistema
territoriale delle principali politiche settoriali e non solo di
quelle più tipicamente definite ambientali. Il primo nodo
da sciogliere è stato dunque definire gli “ambiti”
del Bilancio ambientale, ovvero i confini dell’attività
di rendicontazione.
Quelle che poi sono state denominate “aree di competenza”
sono state ottenute incrociando i criteri di sostenibilità
della Valutazione Ambientale Strategica utilizzata dall’Unione
europea per valutare progetti, piani e programmi, con le competenze
attribuite al Comune e alla Provincia dalla legge. Ogni area di
competenza è stata poi suddivisa in più dettagliati
ambiti di rendicontazione. Per i Comuni sono state definite 8 aree
di competenza, per le Province 10.
Tabella 1 / La
struttura di rendicontazione per un Comune
Tabella 2/ La
struttura di rendicontazione per una Provincia
Come si può vedere dalle due tabelle riportate, sono stati
considerati settori soggetti a ricadute ambientali quelli dei trasporti,
dell’energia, dell’urbanistica, oltre a quelli più
classici relativi alla gestione dei rifiuti, delle risorse idriche
e delle aree verdi. È chiaro che si tratta di una classificazione
convenzionale, pattuita tra i partner, che in futuro potrà
essere ulteriormente estesa per comprendere, per esempio, il settore
delle politiche sociali.
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La definizione
delle politiche
Ma qual è procedura che può essere ripetuta da un
Comune o da una Provincia che vuole realizzare il Bilancio ambientale?
La lente di ingrandimento attraverso cui, secondo la filosofia del
progetto, è stato filtrato l’approccio alle dinamiche
dell’amministrazione è stata quelle delle politiche.
Si è detto: per poter decidere, agire, gli amministratori
(sindaci, presidenti di Provincia, assessori, consiglieri comunali
e provinciali) hanno bisogno di una “cassetta degli attrezzi”,
ovvero di strumenti per capire cosa succede all’ambiente e
alle risorse naturali, quale impatto hanno le politiche, cosa si
può fare con i budget finanziari a disposizione, quali sono
gli investimenti “verdi” più produttivi.
Per prima cosa è necessario, quindi, definire le ricadute
ambientali delle principali politiche attuate dagli enti locali.
Ciascun Comune e ciascuna Provincia devono fare un elenco delle
politiche, suddivise in indirizzi, obiettivi, attività e
riclassificare questa mole di informazioni (proveniente dall’analisi
documentale di programmi politici, relazioni, piani e bilanci) secondo
la struttura di rendicontazione adottata, che aiuta ad esplicitare
gli aspetti ambientali di ciascun intervento. Si tratta di “rendere
esplicite” le politiche per l’ambiente e quindi di far
emergere anche il loro ordine di priorità, ovviamente frutto
degli intendimenti della giunta. Protagonisti del lavoro, oltre
ai dirigenti e agli staff costituiti per la sperimentazione, sono
gli assessori e i loro dirigenti, e non solo quelli all’Ambiente,
ma anche quelli al Bilancio, ai Trasporti, all’Urbanistica,
ai Lavori Pubblici.
Il prodotto finale è un elenco dettagliato, che costituisce
un output a sé stante del sistema di contabilità ambientale,
perché ricco di informazioni sulle strategie politiche per
l’ambiente attuate, o in programma, per il territorio. Il
manuale raccomanda di coinvolgere, in questa fase, in modo diretto
gli assessori, e non solo la macchina amministrativa, che pure è
fondamentale per raggiungere un buon risultato.
Box
/ La differenza tra indirizzi, obiettivi, attività
Gli indirizzi sono gli impegni strategici
di lungo periodo che vanno oltre il mandato dell’amministrazione
e che sono realizzati attraverso un insieme coordinato di obiettivi
di medio-breve periodo.
Gli obiettivi sono gli impegni strategici di
medio o breve periodo contenuti nel programma di mandato, nella
relazione revisionale e programmatica o che sono indicati dagli
amministratori.
Le attività sono le principali azioni
realizzate o che si intende realizzare nel breve periodo per
perseguire le politiche ambientali dell’ente. |
La
definizione del sistema contabile
Dopo aver “dichiarato” gli aspetti ambientali delle
politiche, è necessario costruire un piano dei conti, che
significa scegliere gli indicatori fisici da abbinare alle corrispondenti
voci inserite nella struttura contabile, ovvero agli indirizzi,
agli obiettivi e alle attività.
Il presupposto di partenza del progetto era quello di non creare
nuovi set di indicatori, ma semmai di distinguere, tra quelli già
in uso presso gli enti partner (per il Rapporto Stato Ambiente,
per l’Agenda 21) i più utili allo scopo di monitorare
le politiche e di valutarne l’efficacia e l’efficienza.
A tal fine i 18 enti partner che hanno preso parte al progetto proprio
erano già all’avanguardia nell’adozione di sistemi
di monitoraggio del territorio. Sono tutti membri del Coordinamento
italiano dell’Agenda 21 e pubblicano regolarmente un Rapporto
sullo Stato dell’Ambiente; alcuni sono certificati EMAS o
ISO 14001, altri avevano sperimentato prime forme di ecobilancio.
Ogni Comune e ciascuna Provincia aveva quindi, già in partenza,
a disposizione i dati relativi a diverse centinaia di indicatori
fisici, magari anche in serie storica, riguardanti, solo per fare
alcuni esempi, qualità dell’aria e dell’acqua,
consumi idrici e di energia, produzione di rifiuti e di inquinanti
del territorio di riferimento. Si trattava dunque di fare ordine
nella gran quantità di dati, e soprattutto di mettere in
relazione le informazioni con le azioni dell’amministrazione,
per poter fare previsioni e programmi, e in seguito valutarne gli
effetti.
La procedura seguita nel corso della sperimentazione, e proposta
dal manuale, consiste nella scelta, tra gli indicatori fisici in
base ai quali un ente già raccoglie informazioni, quelli
più semplici e facilmente rilevabili, più strettamente
correlati alle competenze, alle politiche e agli obiettivi dell’ente
e soprattutto significativi per amministratori e stakeholder (portatori
di interessi).
Il gruppo dei partner ritiene inoltre auspicabile, nel tempo, l’adozione
del set dei 10 indicatori + 1 del programma ECI (European Common
Indicators) della Commissione europea, pensato per l’ambito
urbano e come tale direttamente trasferibile ai comuni, da adattare
con modifiche invece all’ambito provinciale.
Il piano dei conti costituisce il sistema contabile dell’ente,
che va gestito in modo informatizzato, per sapere con certezza ogni
anno dove reperire i dati e come elaborarli.
Box
/ La definizione di spesa ambientale concordata dai partner CLEAR
“Sono da considerare come ambientali le spese sostenute
per attività di prevenzione, riduzione, eliminazione
e monitoraggio dell’inquinamento, ripristino e gestione
sostenibile del territorio” |
La riclassficazione viene effettuata sulla base dei dati presenti
nella contabilità finanziaria (quella economica, se pure
più aderente alle esigenze informative dell’ecobilancio
non è sufficientemente diffusa negli enti locali), i documenti
da analizzare sono soprattutto il Conto consuntivo, il Bilancio
di previsione e il Piano Esecutivo di Gestione.
Le spese per le quali è stato accertato un contenuto ambientale
vengono poi rilcassificate in base alle aree di competenza della
struttura di rendicontazione (vedi tabelle 1 e 2). È possibile,
in modo più dettagliato, riferire le voci di spesa anche
agli ambiti di rendicontazione.
È chiaro che gli “importi stanziati” dall’ente
rendono conto delle politiche definite (ovvero delle priorità
stabilite), gli “impegni di spesa” rendono conto dello
stato di avanzamento relativo all’attuazione delle politiche,
mentre gli “importi liquidati” dall’ente rendono
conto della effettiva realizzazione degli interventi.
È consigliato coinvolgere nelle operazioni che riguardano
i conti monetari anche i responsabili della Ragioneria.
Un capitolo a parte riguarda le aziende dei servizi pubblici locali
che gestiscono il rifornimento idrico, lo smaltimento dei rifiuti
e i trasporti urbani. Per avere un quadro più realistico
della spesa ambientale comunale o provinciale è necessario
inserire nel Bilancio ambientale dell’ente anche un quadro
dei bilanci di queste società.
Il
reporting
Il manuale operativo dedica un intero capitolo alla fase di reporting,
che è anche quella più importante ai fini della redazione
del Bilancio ambientale e dell’aderenza ai principi cui esso
si ispira (più trasparenza, più responsabilità,
miglioramento della governance). Al momento della rendicontazione
vera e propria è necessario che siano coinvolti tutti i protagonisti
che hanno partecipato alla costruzione del sistema contabile, e
in particolare gli assessori, che di fatto rendicontano sulla loro
attività passata (Bilancio ambientale consuntivo) oppure
futura (Bilancio ambientale preventivo). È dunque una fase
di assunzione diretta della responsabilità, che predispone
alla discussione del documento finale nella giunta, nelle commissioni
e nel consiglio. Tutti i partner hanno utilizzato lo stesso schema
di rendicontazione.
Box / I contenuti del Bilancio ambientale
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Il
sistema di governance
La finalità ultima del progetto è di migliorare la
governance locale, ovvero l’insieme delle regole di controllo
e di guida che caratterizzano l’amministrazione dei comuni
e delle province. Il Bilancio ambientale aumenta la trasparenza
e favorisce l’assunzione di responsabilità da parte
degli attori sociali. Per fare questo deve seguire lo stesso iter
istituzionale del bilancio economico-finanziario e dei principali
documenti di programmazione, perché ciò garantisce
il confronto democratico sui suoi contenuti, nonché l’emersione
delle problematiche ambientali dalla nicchia di settore e la loro
proficua correlazione con i fenomeni economici e sociali. Il percorso
si conclude con l’approvazione da parte del consiglio comunale
o provinciale, possibilmente in parallelo con gli altri documenti
economici, anche se è preferibile non presentarlo come un
allegato del bilancio finanzio per evitare un calo di interesse.
Altro capitolo fondamentale è l’integrazione, necessaria,
tra il bilancio “verde” e gli altri strumenti ordinari
dell’ente (come il Piano Esecutivo di Gestione, il Piano Regolatore,
i contratti di servizio con le aziende dei servizi pubblici locali,
la Relazione previsionale e programmatica).
La struttura del piano dei conti e il sistema contabile devono essere
oggetto di confronto con i gruppi portatori di interessi presenti
sul territorio (stakeholder: associazioni di vario genere e di categoria,
scuole, sindacati, parrocchie, comunità di immigrati ecc),
anche per incrementare la diffusione di responsabilità.
Tra le priorità dell’ente è possibile inserire
un capitolo specifico relativo ai target, obiettivi di medio periodo
che in termini percentuali o assoluti quantificano gli impegni dell’ente
per la riduzione del consumo di risorse naturali, la produzione
di sostanze inquinanti, e in relazione ad altri livelli di prestazione
ambientale. Si tratta dell’applicazione di un altro progetto
Life, Ecobudget dell’ICLEI, il cui output può essere
integrato con profitto al Bilancio ambientale targato CLEAR-Life.
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Il
Bilancio ambientale a regime
Nella fase di avvio del processo di contabilità ambientale
l’ecobilancio viene, di norma, approvato una sola volta all’anno,
in corrispondenza con il bilancio preventivo. A regime tuttavia,
l’ecobilancio segue lo stesso iter del bilancio tradizionale,
e vengono quindi approvati due documenti separati: un consuntivo
per l’anno precedente più un preventivo per l’anno
successivo.
Box / La struttura del Bilancio ambientale
a regime
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Le questioni
aperte
Quella che si sta concludendo è solo una fase sperimentale
di adozione dell’ecobilancio. È chiaro dunque che il
metodo e le procedure seguite per la sua realizzazione presentano
margini di miglioramento.
Il nodo più spinoso è quello del rapporto tra le reali
competenze dell’ente e la risoluzione dei problemi ambientali,
per loro natura globali. In questi casi (per esempio per quanto
riguarda i cambiamenti climatici) il bilancio “verde”
è utile soprattutto per promuovere la consapevolezza e l’assunzione
di responsabilità diffusa in relazione a fenomeni planetari.
Ma altre questioni rimangono aperte, in attesa del proseguimento
dell’esperienza.
Innanzitutto è necessario promuovere una maggiore integrazione
con gli altri strumenti di sostenibilità e di gestione del
territorio adottati dall’ente, in secondo luogo occorre prendere
in considerazione l’attività delle aziende dei servizi
pubblici locali, e prevedere un’integrazione con i loro bilanci.
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