Stato dei lavori
Febbraio 2002

Come costruire il bilancio ambientale locale:
le prime linee guida prodotte da CLEAR-LIFE
di Ilaria Di Bella

Come costruire il bilancio? L’importante è il processo
La struttura dell’eco-bilancio CLEAR-LIFE
box - L’indice del bilancio ambientale
Le politiche e le attività
Una tabella del piano esecutivo dei conti
I conti fisici
Conti monetari
box - La "convenzione di stima"
Il coinvolgimento dei "portatori di interesse", la trasparenza e la governance
Il modello a regime

Come può il bilancio ambientale di un comune o di una provincia diventare una "cassetta degli attrezzi" per il sindaco e per la sua giunta, che devono prendere decisioni sulla qualità della vita urbana, sui trasporti, sull'energia? Quali informazioni deve contenere per rispondere alle domande di trasparenza e di partecipazione delle imprese, delle famiglie, delle associazioni? In altre parole, quali caratteristiche deve avere il bilancio "verde" di un ente locale, perché l'ambiente incida sulle politiche proprio come le risorse finanziarie?

Per rispondere a queste domande, nei primi quattro mesi del progetto CLEAR-LIFE gli assessori, i loro staff, gli esperti e i consulenti hanno lavorato per mettere a punto la struttura del bilancio ambientale di un ente locale. Quattro i gruppi di ricerca, dedicati a mettere a fuoco obiettivi e strumenti sul poker di temi che corrispondono sia ai contenuti dell’ecobilancio che ad altrettante fasi successive del progetto: "politiche e attività"; "conti fisici"; "conti monetari"; "coinvolgimento stakeholder, trasparenza, governance".
Il risultato è stato un "documento di facilitazione", finalizzato a guidare i 18 partner nel vivo del progetto, la fase di sperimentazione, che è appena cominciata e si concluderà a gennaio 2003, quando i comuni e le province approveranno ciascuno il proprio bilancio ambientale.
Il "documento di facilitazione", redatto dopo tre mesi di seminari di approfondimento cui hanno partecipato tutti gli enti locali protagonisti di CLEAR, descrive tappa per tappa le fasi per la realizzazione del bilancio "verde" e illustra metodologie e procedure pratiche. Si divide in 4 capitoli fondamentali, che affrontano per l’appunto i nodi principali: come esplicitare le politiche ambientali, come utilizzare set di indicatori per costruire un piano dei conti fisici, in che modo far emergere la spesa ambientale nei cosiddetti conti monetari, come coinvolgere nell’intero processo i diversi soggetti "portatori di interessi" che vivono e operano sul territorio. Tutto questo a partire dalle competenze che la legge affida ai comuni e alle province.
L’obiettivo finale è il bilancio ambientale: ovvero un documento ufficiale e condiviso che contenga questi 4 aspetti, e che quindi consenta di monitorare gli impatti sugli ecosistemi delle politiche di settore dell’ente, degli interventi e degli impegni attuati. In analogia a quanto avviene per il bilancio economico-finanziario, esso sarà anche un rendiconto ai cittadini da sottoporre all’esame delle assemblee elettive locali.

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Come costruire il bilancio? L’importante è il processo
Secondo l’approccio targato CLEAR-LIFE , per gli enti partner costruire un bilancio ambientale significa prendere parte a un processo e non seguire una ricetta.
A tutt’oggi, infatti, non esiste un modello di "eco-budget" per i comuni e le province, ma sono disponibili diversi set di indicatori utilizzati a livello locale per monitorare lo stato dell’ambiente, i fattori di pressione antropica, le risposte attuate dalla comunità per prevenire, per contenere, e per riparare i danni dovuti alle varie forme di inquinamento. Da qui nascono i Rapporti sullo Stato dell’Ambiente, pubblicati dagli enti locali per informare i cittadini e i "portatori di interessi" (stakeholder). Altri strumenti usati per perseguire uno sviluppo più sostenibile sono i sistemi di gestione ambientale, mutuati dalle imprese, e i processi di Agenda 21 locale, che tendono a stabilire direzioni prioritarie di intervento dell’amministrazione attraverso la concertazione con le imprese, le famiglie, le organizzazioni e le associazioni.
Per approdare al bilancio ambientale, tuttavia, bisogna fare un passo in più. E’ necessario passare dallo stadio della raccolta di questi "giacimenti di dati" (che si può definire "contare"), a quello della costruzione di un sistema codificato di informazioni sull’ambiente e sulle sue interrelazioni con l’economia ("contabilizzare"), a quello della documentazione pubblica degli esiti delle politiche attuate ("rendicontare"). In poche parole, si tratta di utilizzare i dati già esistenti sulle risorse e sul patrimonio naturale, ma in un modo del tutto innovativo, che consenta di rendere più trasparente l’azione di governo e di promuovere la responsabilità diffusa.
La fase di sperimentazione di CLEAR-LIFE, appena cominciata, consiste proprio nella ricerca e nella messa a punto di un modello di bilancio ambientale che "funzioni" nella pratica della gestione del territorio. Il metodo innovativo del progetto consiste nel confronto continuo e nella messa in rete delle informazioni tra i partner impegnati nella costruzione ciascuno del proprio documento di contabilità ambientale. Fin qui i rappresentanti dei partner, gli esperti e i consulenti hanno delineato, attraverso workshop teorici e pratici di approfondimento, il percorso da seguire, tappa per tappa, per raggiungere il comune obiettivo e hanno prodotto le prime linee guida, ovvero il "documento di facilitazione".
L’entrata a regime del bilancio ambientale, e la sua approvazione ordinaria come conto satellite rispetto al bilancio economico-finanziario, sarà tuttavia un processo molto più lungo, che non si concluderà con la fine di questo progetto. Le procedure usate, anch’esse innovative perché partono "dal basso", faranno parte integrante del metodo, pensato per essere esteso ad altri enti locali.
Il "documento di facilitazione" delinea dunque la struttura dell'eco-bilancio, e descrive fasi, metodi, e procedure per esplicitare gli aspetti ambientali delle politiche, per costruire i conti fisici e i conti monetari, e per coinvolgere gli stakeholder.

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La struttura dell’eco-bilancio CLEAR-LIFE
Il fulcro dei bilanci ambientali targati CLEAR-LIFE sono le politiche che ciascun partner può mettere in campo in relazione alle proprie competenze. A queste vengono associati indicatori fisici, in grado di misurarne l’efficacia e l’efficienza rispetto agli obiettivi dell’ente, e indicatori monetari, che servono a valutare la spesa per l’ambiente e a verificare il rapporto costi-benefici.
Gli “eco-budget” avranno quindi una struttura omogenea, ma flessibile, basata su una doppia serie di informazioni: al set prioritario di dati che tutti i partner dovranno produrre e utilizzare, ne verrà associato un secondo legato alle specifiche politiche attuate e quindi anche alle caratteristiche peculiari del territorio di ciascun ente. Se il bilancio ambientale di tutti i comuni, per esempio, dovrà contenere dati sulla qualità dell’aria e sui rifiuti prodotti e smaltiti, solo un comune di montagna avrà l’esigenza di monitorare lo sviluppo dei boschi, e uno marino l’uso delle spiagge e delle coste.
Il primo bilancio "verde" sarà consuntivo e solo in parte preventivo, e conterrà: una relazione sul processo innescato, la sintesi delle priorità di intervento per l’anno successivo, l’inquadramento generale dello stato dell’ambiente, le attese dei gruppi portatori di interesse consultati, l’analisi degli aspetti ambientali delle politiche dell’ente, gli obiettivi perseguiti, gli indicatori utilizzati, i conti fisici e i conti monetari

L’indice del bilancio ambientale (discusso il 22 ottobre 2001)

Il processo Sintesi delle priorità per l’anno successivo e linee di budget Inquadramento generale Lo stato dell’ambiente Le attese degli stakeholders Le politiche ambientali dell’Ente Gli obiettivi dell’Ente Azioni, risorse e indicatori I conti del patrimonio naturale (i conti fisici) I conti monetari

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Le politiche e le attività
Per delineare i contenuti del bilancio ambientale il primo passo consiste nell’esplicitare gli aspetti ambientali delle politiche e delle attività di ciascun ente. Si tratta di effettuare una rilevazione che comporta il coinvolgimento di buona parte degli assessori e l’esame di documenti come: il programma di mandato, la relazione revisionale programmatica, il bilancio di previsione, il conto consuntivo dell’anno precedente, le eventuali relazioni settoriali, e il Piano Esecutivo di Gestione (PEG). Le domande da porsi sono: quali sono gli impegni ambientali dell’ente nei diversi settori (ad esempio: aree verdi, trasporti, energia, educazione, lavori pubblici)? Quali sono le attività realizzate e quelle da realizzare? Quali gli obiettivi che ciascun intervento intende raggiungere?
Per agevolare questa procedura, il gruppo di lavoro ha incrociato le competenze dei comuni e delle province con i criteri di sostenibilità indicati dalla Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Il risultato è una tabella che contiene gli "ambiti di rendicontazione", cui in seguito vengono associati indicatori sia fisici che monetari, per ottenere il piano dei conti.
Gli ambiti di rendicontazione sono una classificazione della gamma delle politiche e degli interventi che un ente locale può mettere in campo, sia per attuare le proprie competenze che per risolvere i problemi legati alla gestione del territorio. Ad esempio, per attuare una mobilità sostenibile, un comune può realizzare rotonde e parcheggi, che sono infrastrutture per il traffico sostenibile (sottoambito di rendicontazione), e rientrano negli interventi per l’organizzazione del traffico sostenibile (ambito di rendicontazione).
Alle politiche e agli interventi, raggruppati in ambiti di rendicontazione, vengono associati indicatori sia fisici che monetari. Ad esempio, per monitorare le politiche di mobilità sostenibile potranno essere utilizzati indicatori come: il numero delle rotonde e dei parcheggi realizzati, la spesa sostenuta, la concentrazione di benzene nell’aria, la qualità dell’aria esterna. Da questa associazione nasce una matrice, denominata piano dei conti, che è la base per costruire il bilancio ambientale .

Una tabella del piano esecutivo dei conti

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I conti fisici
Il passo successivo consiste infatti nell’associare, a ciascun ambito di rendicontazione, indicatori fisici in grado di monitorare l’impatto ambientale degli interventi e quindi la loro efficacia ed efficienza.

Tutti gli enti partner già utilizzano set di indicatori, per lo più del tipo DPSIR (Determinanti-Pressioni-Stato-Impatti-Risposte) che legano in un insieme di nessi causali le attività umane alle pressioni che generano sugli ecosistemi, agli impatti sull’ambiente e quindi alle risposte di difesa messe in atto dalle comunità. Si tratta di informazioni sullo stato del territorio di competenza, sulle attività economiche prevalenti, e sulle forme di inquinamento che incidono sulla salute e sulla qualità della vita.
Da queste basi di dati devono essere estrapolati gli indicatori più efficaci per monitorare gli obiettivi delle politiche e delle attività. Le finalità di questa operazione sono in realtà sono due: costruire un piano dei conti e individuare un gruppo di indicatori comuni che funzioni davvero in ambito locale. Possedere troppe informazioni, infatti, per chi deve decidere equivale a non averne alcuna.
I partner di CLEAR hanno deciso di adottare tra gli indicatori comuni i 10 indicatori comunitari che compongono il set "Towards a local Sustainability Profile – European Common Indictors". Si tratta di 5 indicatori obbligatori e 5 facoltativi, messi a punto da un gruppo di esperti di tutti gli stati membri dell’Unione e pensati per monitorare la qualità della vita in ambiente urbano. A questi si è aggiunta recentemente l’ "Impronta ecologica", che misura l’area totale di ecosistemi acquatici e terrestri richiesta per produrre le risorse consumate da una popolazione residente su un determinato territorio e per assimilare i rifiuti che essa produce.
La scelta degli indicatori sarà un compito degli amministratori, ma su di essa influiranno anche i forum con i cittadini e con i portatori di interessi. Altri indicatori comuni verranno dunque individuati nel corso della sperimentazione coordinata.

Conti monetari
Come associare agli ambiti di rendicontazione, e quindi alle politiche e agli interventi, anche indicatori economici? Come valutare l’efficacia e l’efficienza della spesa ambientale, e quindi il rapporto costi-benefici delle azioni?
Proprio per rispondere a queste domande, il piano dei conti deve contenere anche una parte "monetaria". Per fare un esempio, le politiche contro l’inquinamento atmosferico non devono essere monitorate solo in base alla variazione della quantità di benzene, ma anche in base ai costi sostenuti per la conversione del parco auto a carburanti ecologici, da paragonare magari alla spesa per far fronte al blocco degli autoveicoli messo in atto nel corso di un’emergenza smog.
Questi dati possono essere ottenuti grazie alla riclassificazione delle spese ambientali dei comuni e delle province, che consiste nell’esplicitazione – all’interno del bilancio economico-finanziario – della spesa sostenuta dall’ente per azioni il cui scopo principale è la prevenzione, la riduzione e l’eliminazione delle cause di degrado ambientale.
Il metodo che consente di effetturare tale riclassificazione è quello del modulo EPEA del sistema SERIEE (Système Européen de Rassemblement de l’Information Economique sur l’Environnement), che è un insieme di conti satellite elaborato dall’istituto di statistica europeo Eurostat per raccogliere informazioni economiche sull’ambiente. L’EPEA è un conto satellite incentrato sull’analisi della spesa, dell’output, e dei circuiti di finanziamento delle attività la cui principale finalità è appunto quella della protezione ambientale.
I conti monetari serviranno inizialmente per riclassificare le spese dell’ente locale, poi anche delle aziende ex municipalizzate, degli altri enti pubblici e dei soggetti presenti sul territorio di competenza. Due le tabelle di riclassificazione previste: quella per le spese correnti e quella per le spese in conto capitale.
Questi conti serviranno a conoscere quanto si spende per l’ambiente, a verificare l’efficienza delle politiche attuate, e anche a stimolare il confronto tra gli enti locali.
La valutazione del patrimonio ambientale, ovvero l’attribuzione di un valore monetario alle risorse naturali, sarà in questa prima fase sperimentale limitata a particolari settori e risorse cui ciascun ente attribuisce una specifica priorità. La metodologia usata in questo caso è quella delle "convenzioni di stima".

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Il coinvolgimento dei "portatori di interesse",
la trasparenza e la governance
Per ottenere un bilancio "verde" davvero efficace, è necessario che il suo impianto sia concertato tra il comune o la provincia e le imprese, le banche, le associazioni, le scuole, le organizzazioni che operano sul territorio. Oltre ad essere uno strumento per la gestione del territorio, infatti, il bilancio ambientale è anche un documento di comunicazione. Non solo. A regime, esso sarà in sostanza un conto satellite, allegato al bilancio tradizionale, e come tale arriverà sui banchi della giunta e poi su quelli del consiglio comunale (o provinciale). Il suo impianto, dunque, deve essere chiaro, comprensibile, condiviso, perché possa rendere più trasparente il processo di assunzione delle decisioni e promuovere la responsabilità diffusa, ovvero l’assunzione di responsabilità da parte di tutti gli attori sociali, cittadini compresi.
Ciascun partner deve dunque definire, selezionare, coinvolgere i cosiddetti portatori di interessi prioritari (stakeholder), e poi gestire le attese rilevate (vedi Coinvolgimento stakeholder). Ad essere sottoposto all’esame sarà prima l’impianto del sistema contabile, quindi la scelta degli indicatori fisici e monetari in relazione alle politiche, e infine il prodotto finale, cioè il bilancio ambientale.
Gli enti partner che hanno già attivato il Forum dell’Agenda 21 locale, cioè il sistema di coinvolgimento dei principali stakeholder territoriali per la definizione delle azioni di sviluppo sostenibile, lo utilizzeranno anche in questa occasione. Per gli altri, sono previsti seminari studiati ad hoc.

Il modello a regime
A regime, il bilancio ambientale seguirà lo stesso iter degli altri documenti di bilancio, di programmazione economico-finanziaria e di pianificazione. Quindi il coinvolgimento degli stakeholder avverrà attraverso gli organismi eletti democraticamente, cioè i consigli, le giunte, il sindaco, il presidente della provincia, le forze di maggioranza e i partiti di opposizione, che di volta in volta possono mettere in cantiere iniziative, proporre modifiche, approvare e bocciare i singoli provvedimenti. A questo punto il bilancio ambientale sarà diventato uno strumento ordinario di gestione, e quindi la valutazione dell’impatto ecologico delle politiche, la valutazione monetaria delle risorse naturali e delle spese ambientali sarà diventata una pratica quotidiana, come contare i soldi prima di spenderli.

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