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settembre 2002
stato dei lavori dicembre 03

esperienze

I conti monetari della Provincia di Napoli
Alcune osservazioni sull’applicazione dello schema EPEA
di Clementina Chieffo
Presidente dell’Associazione di Economisti Ambientali di Impresa

 

Siamo nella fase conclusiva del processo di sperimentazione locale del progetto CLEAR-LIFE e può essere quindi interessante che mi soffermi sulle scelte che la Provincia di Napoli ha operato in merito alle spese ambientali del bilancio.
In un articolo precedente ho affrontato i problemi relativi all’inizio del processo di valutazione della spesa (si veda a tale proposito La spesa ambientale: i termini economici e quelli contabili, "Contabilità ambientale n. 2"). In questo momento è necessario invece – e non è cosa semplice – esplicitare quali siano i risultati conseguiti, le difficoltà incontrate, nonché le perplessità riscontrate nel lavoro, in modo da attivare il circolo virtuoso del continuo miglioramento.
Prima di avventurarmi nel racconto di come abbiamo costruito i conti ambientali devo assolutamente ringraziare il tutto il gruppo di lavoro della Provincia di Napoli, e in particolare la Direzione Politiche comunitarie (C. Pomella e C. Manzo), la Ragioneria generale (A. Concione, A. Sena e G. Cruiscuolo), la Direzione ambiente (B. Napolitano, B. Mazza, A. D’Agostino e A. De Franscesco), perché senza il loro entusiasmo e la loro pazienza non avremmo potuto conseguire questo risultato.

Per la Provincia di Napoli la riclassificazione dei conti monetari ha riguardato tutto il Conto consuntivo 2001 e i relativi PEG (Piano Esecutivo di Gestione) e attualmente stiamo procedendo alla riclassificazione del Bilancio di previsione 2002.
Ai fini delle sperimentazione ci è apparso infatti utile verificare quali risultati, in termini di informazioni utili, si ottengono da un bilancio consuntivo e in particolare quali problematiche presenta la riclassificazione della spesa per un bilancio di previsione. È evidente che lavorando su documenti già approvati (come appunto l’ultimo bilancio consuntivo disponibile) la sperimentazione manca del momento di discussione di indirizzo politico di destinazione della spesa dell’ente locale. Lo sfasamento temporale tra il progetto di sperimentazione e i tempi di approvazione del bilancio annuale di previsione e della relazione previsionale e programmatica per l’anno 2003 non consentiranno infatti, alla maggioranza dei partner partecipanti al progetto, una contestuale discussione del primo bilancio ambientale di previsione.
La riclassificazione è stata effettuata sulla base di un prospetto, condiviso con tutti gli altri enti del progetto, costruito in modo da consentire il collegamento dei capitoli di bilancio ai singoli conti del modulo EPEA (Environmental Protection Expenditure Account) nonché ai diversi ambiti di rendicontazione già individuati in precedenza nell’ambito del progetto CLEAR.
Per ciascun PEG, ognuno corrispondente a una direzione della Provincia, sono state analizzate tutte le voci di spesa, in modo da individuare il progetto di riferimento e selezionare, quindi, le voci cui attribuire carattere “ambientale”. Queste ultime poi sono state riclassificate secondo il suddetto prospetto.
Nella prima sezione del prospetto, in corrispondenza di ciascuna voce, sono stati inseriti:
- un codice composto da quattro numeri, relativi rispettivamente a: tipologia di spesa, funzione, intervento, capitolo;
- la tipologia di spesa (corrente/investimenti);
- il numero del capitolo di bilancio;
- la tipologia di fondi (residui/competenza);
- il numero identificativo del progetto;
- l’importo “liquidato”.
Nella seconda sezione, relativa all’EPEA, ciascuna voce di spesa è stata sottoposta a riclassificazione ed è stata fatta rientrare in uno dei 9 sottoconti dell’EPEA, corrispondenti alle classi CEPA (Classification of Environmental Protection Activities). È la prima volta che questo schema viene utilizzato per riclassificare un bilancio provinciale.
Va premesso che nell’operare la riclassificazione secondo lo schema EPEA non si è aggiunta alcuna voce, cioè non si è adattato (allargato) lo schema aggiungendo voci di spesa rilevate in particolare in base agli ambiti di rendicontazione individuati. Questa scelta è stata dettata dalla necessità di verificare la rispondenza dell’EPEA a una rilevazione per ambiti. In effetti, si è ragionato sulla applicabilità di un modello di rilevazione di carattere nazionale a una realtà locale. In sostanza si è riscontrato che, come per similitudine esistono differenze espressive tra il Bilancio dello Stato e quello degli enti locali, così esiste una difformità tra EPEA e gli ambiti di rendicontazione, espressamente tarati su di un sistema di rilevazione della spesa ambientale in ambito locale, anche se il metodo di contabilizzazione può essere similare.
Per la sezione “Bilancio Ambientale”, ciascuna voce di spesa selezionata è stata classificata in base ad ambiti e sottoambiti di rendicontazione, individuati nell’ambito della sperimentazione coordinata del progetto.

In questa fase del processo di sperimentazione, il primo problema ha riguardato la riclassificazione delle spese generali di funzionamento sostenute da ciascuna direzione. Date le difficoltà riscontrate nel tentativo di ottenere dati precisi relativamente alla spesa per il personale impiegato nei progetti a carattere “ambientale”, si è deciso di attribuire le spese di funzionamento sulla base di valori percentuali proporzionali alla spesa sostenuta dalla direzione per i progetti considerati.
Tuttavia, le difficoltà maggiori si sono riscontrate in sede di collegamento delle voci di spesa ai sottoconti dell’EPEA. Si sono, infatti, rilevate:
- difficoltà relative alla scelta del sottoconto EPEA in cui far rientrare alcune tipologie di spesa;
- assenza di sottoconti idonei a riclassificare le spese relative ad aree di competenza considerate nella definizione degli ambiti di rendicontazione;
- rischio collegato alla perdita d’informazione sulla qualità della spesa, in particolare, in assenza di una corrispondente voce del conto EPEA, rispetto allo specifico ambito di rendicontazione individuato. Il pericolo è infatti di utilizzare in modo molto generico il sottoconto delle “Altre attività di protezione ambientale”.

Nel primo caso, il problema è sorto in particolare per la riclassificazione delle voci di spesa relative ai progetti “Studio, monitoraggio e realizzazione opere per interventi urgenti di difesa del suolo e della costa contro il dissesto idrogeologico” e “Rilevamento topografico del rio...”. In conseguenza della mancanza di voci specifiche nel sottoconto 4 “Difesa del suolo e delle acque del sottosuolo”, si è valutata l’utilità di far rientrare le suddette spese nel sottoconto 8 “Ricerca e sviluppo”. Non è però chiaro quali tipi di spesa quest’ultimo debba strettamente contenere, se cioè sia necessario indicare in tale voce le spese sostenute esclusivamente per progetti di innovazione tecnologica al fine di protezione e prevenzione ambientale.
Per quanto riguarda il secondo punto, si è osservato che il conto EPEA non considera alcune attività che rientrano nelle competenze ambientali dell’ente e presenta, quindi, un’incongruenza rispetto agli ambiti di rendicontazione scelti nell’ambito del progetto. Si fa riferimento, ad esempio, alle attività rientranti nelle seguenti aree:
- turismo e cultura – le spese relative a progetti di promozione e valorizzazione delle risorse turistiche e culturali della Provincia di Napoli sono state attribuite al sottoconto 9 “Altre attività di protezione ambientale”;
- acque – l’EPEA considera solo le acque di scarico e le acque del sottosuolo, ma tali due voci non esauriscono le competenze dell’ente. Il problema è sorto, nello specifico, per la spesa relativa ai contributi agli enti d’ambito;
- energia e trasporti – l’assenza di sottoconti dedicati agli stessi comporta difficoltà in ordine alla riclassificazione di voci relative ad esempio al Piano energetico, agli interventi per la promozione delle energie alternative o per la mobilità sostenibile.
Si tratta di voci che vanno necessariamente a confluire nel sottoconto 9, limitando così la chiarezza e trasparenza del bilancio per una non corretta esplicitazione delle informazioni sulla gestione della spesa ambientale.
Queste sono alcune delle difficoltà e delle incertezze che si sono manifestate nel corso del nostro lavoro, ma tutto ciò deve e dovrà tornare utile alla messa appunto di un miglior sistema di rilevazione.

Nel corso della sperimentazione sui conti monetari e la loro classificazione in termini di spesa ambientale è risultato evidente che il conto EPEA non consente una rappresentazione completa degli ambiti di rendicontazione, e nel contempo gli ambiti di rendicontazione esprimono meglio la relazione tra politiche ambientali e impegni dell’ente in termini di spesa ambientale, sia essa consuntiva o previsionale.
Quindi, a una prima classificazione della spesa ambientale secondo lo schema EPEA è necessario affiancare la classificazione della spesa anche secondo ulteriori classificazioni che identifichino la distinzione fra spesa corrente e spesa per investimenti, che distinguano le spese all’interno di ciascuna tematica sulla base della natura dell’intervento (preventiva, di manutenzione o di ripristino) e che distinguano anche la spesa per tipologia d’intervento diretto o di trasferimento (società partecipate ecc.)
In conclusione, ritengo importante ricordare, a me stessa in primis, che si tratta di sperimentazione e quindi delle prime fasi di avvio di un percorso. Nel contempo voglio ricordare che, a differenza della contabilità economica e finanziaria sino a oggi unica espressione di una situazione “quantitativa di benessere”, la presenza di una contabilità ambientale, anche se sperimentale, rappresenta una prima espressione di “valori qualitativi di benessere” e credo e mi auguro che con questi si costruisca il futuro.

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