La spesa ambientale

I termini economici e quelli contabili
di Clementina Chieffo
Presidente dell'Associaziona di Economisti Ambientali d'Impresa

Gli ostacoli nell'analisi della politica ambientale attraverso l'esame della spesa pubblica sono, come è noto agli enti che stanno partecipando al progetto CLEAR, non pochi.
Il modello di bilancio adottato dalle amministrazioni pubbliche del nostro Paese, pur avendo subito delle modificazioni in materia di ordinamento finanziario e contabile introdotte dal titolo II del Tuel (Testo Unico Enti Locali- Decreto Legislativo n. 267/2000), corrisponde ancora a criteri dovuti alle esigenze amministrative e contabili piuttosto che a quelle di disporre di uno strumento di gestione delle risorse secondo un piano in cui siano esplicitati chiaramente gli indirizzi politici. Al contrario, nel bilancio d'impresa l'indirizzo di governo economico è molto piú evidente.
La lettura di documenti cosí complessi è per addetti ai lavori, ma dovrebbe poter rappresentare un quadro corretto e veritiero di informazione piú estesa e generalizzata. Attualmente, purtroppo, nella lettura del bilancio non solo è praticamente impossibile mettere a confronto mezzi e obiettivi, ma gli stessi obiettivi si stemperano in una serie indifferenziata di voci di spesa senza un loro significativo raccordo.

Per ovviare a questi problemi, la contabilità ambientale rappresenta un sistema informativo che rileva aspetti salienti di politica economica nel settore ambientale.
Gli enti che partecipano al progetto CLEAR stanno procedendo a una riclassificazione dei rendiconti e della spesa per destinazione ambientale. Questo modo di procedere non è esente da imprecisioni connesse all'aggregazione di diverse voci di bilancio non sempre verificabili, data anche l'ampia gamma di discrezionalità degli amministratori locali nel classificare le categorie d'intervento. Esso tuttavia consente di affrontare, in relazione ad analisi quantitative e qualitative della politica ambientale, questioni quali la valutazione dell'efficacia della spesa, intesa come capacità di corrispondere alle esigenze e agli obiettivi, e l'analisi comparata delle politiche ambientali a livello territoriale. Per poter misurare l'impatto settoriale e territoriale dell'intervento pubblico sarebbe necessario invece costruire "bilanci consolidati della spesa" per aree e/o per interventi.
Nell'ambito del progetto CLEAR la riclassificazione della spesa ambientale avviene facendo riferimento al modello EPEA (Environmental Protection Expenditure Account). L'EPEA è una metodologia di classificazione delle spese ambientali sostenute dai diversi agenti economici e istituzionali. La riclassificazione del bilancio secondo il modello EPEA persegue l'obiettivo principale di identificare e contabilizzare i flussi monetari legati alla protezione dell'ambiente e di calcolare degli indicatori di spesa, al fine di effettuare delle valutazioni in merito all'efficienza e all'efficacia delle politiche di protezione ambientale attuate dall'ente locale.
I dati del bilancio consuntivo, tuttavia, consentono di affrontare solo parzialmente l'approccio analitico finora descritto. Per procedere in via sperimentale era necessario operare delle scelte in partenza, anche in relazione al livello conoscitivo da raggiungere e alle finalità del progetto.
L'approccio adottato per l'elaborazione del conto EPEA è stato formulato sulla base della classificazione delle attività di protezione ambientale CEPA (Classification of Environmental Protection Activities) proposta a livello europeo da Eurostat e prevede l'individuazione e la riclassificazione delle spese di protezione ambientale anche attraverso la descrizione dei flussi di trasferimento di risorse tra i vari livelli istituzionali.
Tale operazione consente di ricostruire i circuiti di spesa nei settori della produzione e del finanziamento di beni e servizi ambientali. L'analisi delle spesa consta principalmente di cinque classificazioni:

- la prima, in base al tema ambientale e all'ambito di rendicontazione per le specifiche competenze dell'ente;
- la seconda, in base alla provenienza dei fondi nell'ambito di piani e programmi comunitari, in modo da identificare le voci di spesa che sono cofinanaziate dalla Comunità Europea, o da altri enti e organismi;
- la terza, in base alla natura della spesa a seconda che sia spesa corrente o spesa d'investimento;
- la quarta in base al tipo di intervento (preventivo, di mantenimento, di ripristino) che si puó desumere da quanto riportato nella descrizione della voce di spesa e dall'attenta analisi interpretativa della natura dell'attività di politica ambientale (è dunque opportuno che esista un confronto diretto fra l'ufficio di ragioneria e quello da cui proviene l'impegno di spesa);
- la quinta classificazione distingue tra interventi diretti e indiretti, cioè effettuati tramite i trasferimenti ad altri enti o istituzioni.

La determinazione della spesa pubblica per l'ambiente a livello locale dovrebbe alla fine permettere di verificare i criteri di utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili e la loro destinazione. I dati di base vengono desunti dai rendiconti finanziari e dall'esame dei PEG (Piano Esecutivo di Gestione), classificando i singoli capitoli di spesa secondo uno schema uniforme, in grado di cogliere, al massimo livello di disaggregazione consentito, la destinazione finale della spesa.
Successivamente, mediante un processo di aggregazione di piú destinazioni elementari ma economicamente omogenee, è possibile risalire a una spesa per grandi settori di destinazione, secondo il sistema SERIEE e secondo la classificazione delle attività di protezione ambientale CEPA.

Questo tipo di analisi consente di mettere in luce almeno due aspetti della gestione della politica ambientale a livello dell'ente locale. Primo: l'operatività dell'amministrazione pubblica nell'utilizzazione delle risorse disponibili a favore del settore ambientale; secondo: la capacità di indirizzo e di scelta dell'operatore pubblico.
Il tentativo è quello di introdurre, accanto alle piú tradizionali valutazioni di efficacia e di efficienza della pesa pubblica, una classificazione che possa aiutare a rilevare il divario tra le risorse messe a disposizione del singolo settore d'intervento da parte della pubblica amministrazione, le risorse effettivamente erogate e gli obiettivi di politica ambientale.
La necessità di individuare, attraverso l'analisi della spesa, gli obiettivi intermedi e finali effettivamente perseguiti nasce infatti dal realistico riconoscimento che tra obiettivi dichiarati e obiettivi effettivamente perseguiti si possa determinare un divario la cui ampiezza dipende dalla maggiore o minore efficienza dei meccanismi che regolano il rapporto tra autorità pubblica e potenziali beneficiari dell'intervento. In quest'ottica l'analisi della spesa per obiettivi di politica ambientale (quali ad esempio la riduzione della produzione di rifiuti o quant'altro) si presenta come una griglia interpretativa dei reali comportamenti dei diversi soggetti (classe politica, struttura amministrativa, produttori, stakeholder).
Occorre infatti tenere conto della forte articolazione delle componenti sociali e produttive legate alle differenze esistenti nell'assetto del territorio ‚ sia esso di quartiere per i Comuni che di territori comunali per le Province ‚ nonché alle differenze strutturali, tecnologiche, economiche, sociali e culturali. Queste differenze si riflettono sulla domanda di politica ambientale che quindi aggrega esigenze d'intervento molteplici, frammentate e spesso in contrapposizione sia in termini di definizione degli obiettivi che dei relativi strumenti.
L'offerta di politica d'intervento (espressa attraverso l'aggregato contabile "stanziamenti") che corrisponde a questa domanda (aggregato contabile "pagamenti") si attua con strumenti unici e indifferenziati, espressione di gruppi portatori di istanze egemoni per dimensione economica o per peso della rappresentatività.

È necessario rilevare che limitare l'analisi dei pagamenti alla sola competenza equivale a ipotizzare tempi tecnici e amministrativi necessari al loro perfezionamento inferiori all'anno, qualsiasi sia la natura dell'intervento. In realtà per far corrispondere i pagamenti alle decisioni di spesa e ai relativi impegni si richiedono tempi tecnici diversi per i settori d'intervento: tempi brevi ‚ generalmente inferiori all'anno ‚ per le spese correnti; tempi assai piú lunghi per le voci di spesa in conto capitale. Per questi motivi si è preferito avviare l'analisi della spesa considerando gli impegni già liquidati o pagati.
Inoltre, nell'analisi avviata esiste il problema relativo ai residui passivi a inizio esercizio, cioè all'ammontare degli impegni non pagati accumulati dai precedenti esercizi. È necessario valutare la reale natura del residuo passivo (dovuto ad esempio a economie di gestione) e la sua entitý, perché si possono verificare casi in cui esso sia determinato dal mancato avvio (anche pluriennale) dell'impegno preso, situazione che determina un'inefficienza e l'esigenza di una migliore programmazione da parte dell'ente.
Le analisi che si stanno effettuando non precludono che si possa avviare una interessante sperimentazione anche sul bilancio annuale di previsione, ma molto dipenderà dai tempi di sperimentazione del progetto CLEAR.

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