Contabilità
ambientale: il dibattito prosegue…
di Ilaria Di Bella
L’Anci
Le osservazioni della Conferenza dei Presidenti
delle Regioni
Le osservazioni dell’Istat
Le osservazioni dell’Agenzia per la Protezione
dell’Ambiente e del Territorio
Le osservazioni del CNEL
Box / Un'altra novità sul fronte della
contabilità ambientale
Prosegue al Senato l’esame dei disegni
di legge in materia di contabilità ambientale dello Stato,
delle Regioni, delle province e dei comuni. La commissione Ambiente
ha terminato una lunga sessione di audizione sui testi, cui hanno
preso parte, tra gli altri – oltre alle associazioni ambientaliste
– l’Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci),
l’Unione delle Province italiane (Upi), la Conferenza dei presidenti
delle Regioni e delle Province autonome (Cinsedo), l’Istituto
nazionale di statistica (Istat), l’Agenzia nazionale per la
protezione dell’Ambiente e del Territorio (Apat), la Ragioneria
generale dello Stato e l’Enea.
Il confronto verte sui tre disegni di legge in materia di contabilità
ambientale pubblica. Il primo, presentato dal senatore Fausto Giovanelli
(Ds-l’Ulivo), è il provvedimento messo a punto in collaborazione
con il Consiglio nazionale dell’Economia e del Lavoro e già
approvato da Palazzo Madama nella passata legislatura. Si tratta
del primo disegno di legge in materia di contabilità ambientale
mai esaminato dal Parlamento, sulla base del quale in Italia si
è avviato il dibattito di settore (e di cui abbiamo già
ampiamente parlato, si veda a tal proposito I
disegni di legge sulla contabilità ambientale al Senato,
"Contabilità
ambientale" n. 2).
Il testo presentato dal senatore Sauro Turroni (Verdi-l’Ulivo)
inquadra – accanto alla contabilità ambientale pubblica
– anche quella del settore privato. Le imprese che si dotano
di ecobilanci vengono iscritte in un albo e si avvalgono in un credito
d’imposta pari al 10 per cento delle spese sostenute per la
sua predisposizione. Nelle misure di sviluppo sostenibile viene
inserito anche il “bilancio ecologico territoriale”, che
quantifica i livelli di emissioni inquinanti globali del territorio
di competenza degli enti locali e delle Regioni e rappresenta la
base per la creazione dei patti territoriali per lo sviluppo sostenibile.
Il disegno di legge del senatore Giuseppe Specchia (An) prevede
invece una diversa distribuzione dei ruoli e dei compiti tra gli
organismi istituzionali coinvolti.
Obiettivo comune alle proposte, che hanno in sostanza lo stesso
impianto, è di introdurre gradualmente l’obbligo per
i comuni, le province, le Regioni e lo Stato di redigere e approvare
– accanto ai tradizionali documenti di programmazione economica
e di bilancio – anche “documenti sulla sostenibilità
dello sviluppo”, ovvero bilanci ambientali, costruiti sulla
base di sistemi informativi, i cosiddetti “conti ambientali”.
Nessuna invenzione per quanto riguarda gli strumenti tecnico scientifici
da utilizzare per l’elaborazione dei dati e delle informazioni.
Si tratta dei principali modelli già adottati a livello internazionale,
come gli indicatori di pressione settoriale, la matrice Namea (National
Accounting Matrix Including Environmental Accounts), che affianca
ad aggregati monetari indicatori ambientali, e il conto EPEA, che
riguarda la spesa per la protezione dell’ambiente e fa parte
del sistema europeo SERIEE (Systeme Européen de Rassemblement
de l’Information Economique sur l’Environnement).
Le audizioni, di cui riportiamo alcuni spunti di riflessione, hanno
fatto registrare un vasto interesse sull’argomento. Anche sulla
base delle osservazioni degli operatori e degli interessati un “comitato
ristretto” della commissione, composto da un senatore per gruppo
politico, dovrà ora stendere un unico testo su cui proseguire
l’iter parlamentare, che prevede la discussione di eventuali
emendamenti e, infine, l’esame da parte dell’aula del
Senato.
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L’Anci
All’audizione in rappresentanza dell’Anci sono intervenuti
il sindaco di Grosseto Alessandro Antici, l’assessore all’Ambiente
del comune di Ferrara Alessandro Bratti, l’assessore all’Ambiente
del comune di Roma Dario Esposito, Luca Favali del comune di Grosseto
e Silvia Scozzese del dipartimento Territorio e Ambiente dell’Associazione
nazionale dei comuni italiani. Sono stati presentati l’impianto,
i primi risultati di CLEAR-LIFE e i vantaggi della sperimentazione
pratica che il progetto comporta. A livello locale la contabilità
ambientale sta già passando dal “laboratorio alle istituzioni”,
diventando uno strumento di supporto alle decisioni politiche, come
dimostrano le esperienze di Grosseto e Ferrara (CLEAR, Agenda 21,
certificazione) e di Roma (progetto CONTAROMA). Puntare sulla sperimentazione
dal “basso” (come testimonia il nostro lavoro, di cui questa
newsletter è il prodotto, ndr) è quindi strategico per
ottenere strumenti realmente utili alle decisioni politiche.
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Le osservazioni della
Conferenza dei Presidenti delle Regioni
Secondo la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province
autonome è condivisibile la necessità – da cui
prendono le mosse i promotori delle proposte in esame – “di
attivare un sistema di contabilità ambientale nell’ambito
della pubblica amministrazione finalizzato a valorizzare l’ambiente
in termini economici”.
I Presidenti delle Regioni hanno rilevano come, “a fronte dell’attuale
mancanza di strumenti di valutazione dell’azione amministrativa
nell’ottica dello sviluppo sostenibile, è necessario prevedere
attraverso specifiche norme l’adozione di un sistema di conti
ambientali che quantifichi la pressione esercitata dalle attività
antropiche, aumenti la conoscenza delle politiche di tutela e di gestione
ambientale e documenti in modo sistematico, attraverso strumenti di
reporting, i risultati raggiunti attraverso gli interventi”.
Necessario anche prevedere un bilancio economico complessivo degli
impatti ambientali positivi e negativi, “che evidenzi non solo
i costi di protezione e di difesa dell’ambiente, ma anche i costi
evitati e i risparmi conseguiti”, tanto da innescare un processo
virtuoso nella definizione e attuazione di politiche, programmi e
progetti.
I governatori hanno osservato che è in corso l’adeguamento
delle leggi regionali ai nuovi principi dettati con il decreto 76/00
dal legislatore nazionale, e che in questa fase l’ulteriore formulazione
di nuovi principi e nuove regole senza prima attuare una corretta
sperimentazione potrebbe tradursi in un gravoso appesantimento di
attività.
Per questo propongono la soluzione di un “graduale e progressivo
avvicinamento” all’adozione obbligatoria di bilanci ambientali,
prevedendo in un primo periodo una fase sperimentale per la messa
a punto dei metodi e degli strumenti cui dovranno successivamente
attenersi Regioni ed enti locali. Alla Conferenza unificata il compito
di individuare un campione di enti che potrebbero portare avanti la
sperimentazione su base volontaria, mentre per gli altri enti interessati
si potrebbe prevedere l’obbligo di allegare ai vigenti documenti
finanziari “una relazione contenente la valutazione degli effetti
ambientali previsti o derivati in seguito all’attuazione delle
politiche economiche”.
I Presidenti hanno inoltre rilevato come sia necessario prevedere
la piena partecipazione del sistema delle autonomie fin dalla fase
di definizione del percorso per la realizzazione della contabilità
ambientale. A tal fine chiedono che gli atti governativi previsti
per l’attuazione della futura legge siano redatti con il coinvolgimento
diretto della Conferenza unificata, e che le risorse destinate alle
autonomie siano adeguate ai nuovi compiti.
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Le osservazioni dell’Istat
Positivo il commento dell’Istituto nazionale di statistica sui
disegni di legge. Secondo l’Istat uno dei valori fondamentali
dei testi in esame è quello di riconoscere la separazione tra
il momento della produzione statistica e quello dell’utilizzo
dei dati prodotti dal Sistema statistico nazionale (Sistan). Il Sistan,
di cui l’Istat è parte, ha infatti il compito di sviluppare
sistemi statistici che rispondano alle esigenze conoscitive delle
amministrazioni, dei cittadini, delle imprese e degli organismi internazionali
e comunitari in particolare. L’Istat ritiene una scelta di “alto
profilo” quella di prevedere che “le informazioni statistiche
utilizzate ai vari livelli di governo siano gli stessi dati ufficiali
messi a disposizione del resto del paese e della comunità internazionale”.
“Un punto di forte interesse” della proposta di legge è
dato dalla spinta importante ad accelerare la compilazione di conti
ambientali e la predisposizione dei dati di base necessari.
“Altro
punto di interesse” del ddl all’esame del Senato è
rappresentato dalla scelta di sostenere i programmi di contabilità
ambientale definiti a livello europeo e in Istat. Giudizio positivo
anche sulla scelta di riconoscere all’Istat la funzione di coordinamento
tecnico scientifico nella gestione dei dati e nella produzione dei
conti ambientali.
Quattro invece, in sintesi, le osservazioni mosse ai contenuti dei
disegni di legge.
La prima riguarda la possibilità di introdurre modifiche alla
contabilità di Stato. Istat rileva infatti che i criteri e
le modalità secondo cui sono redatti i conti economici e finanziari
del paese sono dettati dall’ordinamento comunitario, e non è
quindi possibile attribuire allo Stato la disciplina della revisione
della contabilità nazionale.
La seconda riguarda la necessità di prevedere che altri organismi
si occupino della redazione dei conti ambientali a livello locale,
soprattutto di comuni e province. È corretto invece attribuire
all’Istat la predisposizione dei conti ambientali di livello
nazionale e regionale, dove occorre garantire la necessaria coerenza
con la contabilità economica, e il coordinamento tecnico scientifico
generale a tutti i livelli.
La terza afferisce alla necessità di adeguare le risorse finanziarie
destinate al Sistema statistico nazionale. A fronte di una domanda
crescente, infatti, un fattore critico per la crescita della contabilità
ambientale dell’Istat e degli altri enti del Sistan è
rappresentato infatti dalla capacità del paese di assicurare
gli stanziamenti necessari.
Critica infine la posizione di Istat nei confronti della sperimentazione
fin qui svolta. L’istituto rileva un “certo livello di confusione
su concetti, definizioni e classificazioni” che “porta all’attenzione
la necessità di uniformare le basi informative”, attraverso
la più efficace diffusione e una più corretta metabolizzazione
di indirizzi e metodi standard. In particolare per quanto riguarda
“la sperimentazione sul versante dei conti ambientali” occorre
che “si realizzi sistematicamente il coinvolgimento degli uffici
di statistica degli enti appartenenti al Sistan coinvolti, con il
coordinamento tecnico scientifico da parte dell’Istat”.
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Le osservazioni dell’Agenzia
per la Protezione dell’Ambiente e del Territorio
L’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e del Territorio
(Apat) condivide pienamente l’iniziativa dei disegni di legge,
tanto più che essa “tiene conto del dibattito in sede
internazionale e comunitaria e per quanto riguarda gli aspetti tecnico
scientifici si fonda sulla contabilizzazione delle pressioni sull’ambiente
generate dalle attività di produzione e di consumo e degli
effetti sul patrimonio naturale, sugli indicatori di pressione settoriale
e sul conto satellite della spesa per la protezione dell’ambiente”.
L’Apat esprime poi alcune perplessità sul fatto che il
disegno di legge Giovanelli “non attribuisce all’Agenzia,
soggetto istituzionale primario nella produzione di statistiche ambientali,
un adeguato ruolo di coordinamento tecnico scientifico”. L’Apat
ricorda infatti che “le statistiche ambientali utili ai fini
di una contabilità fisica sono realizzate infatti dal sistema
delle Agenzie ambientali, che ha introdotto sistemi di indicatori
in linea con le elaborazione di livello europeo”. L’Agenzia
propone quindi che, “soprattutto per quanto attiene alla contabilità
ambientale fisica – in termini di analisi ed elaborazione delle
informazioni sullo stato e sull’evoluzione delle risorse ambientali
sul territorio italiano e di indicatori di pressione”, venga
riconosciuto al sistema delle Agenzie ambientali un “ruolo centrale
e di coordinamento rispetto agli altri soggetti tecnici, mentre l’Istat
conserverebbe il ruolo di primo attore in relazione agli aspetti di
natura più strettamente economica”. Per questo viene proposta
l’istituzione di un comitato o di un osservatorio presso l’Agenzia
con compiti prettamente tecnici.
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Le osservazioni del CNEL
Il Consiglio nazionale dell’Economia e del Lavoro (Cnel) è
stato coinvolto direttamente nella redazione del primo disegno di
legge in materia di contabilità ambientale della pubblica amministrazione.
Il testo è infatti nato dalla collaborazione tra la commissione
Ambiente del Senato e il Cnel che, in ottemperanza al suo ruolo costituzionale,
ha svolto una serie di audizioni con tutte le parti in causa e prodotto
un documento, insieme all’Istat, dal titolo “Programma di
azioni per la contabilità ambientale”, le cui istanze
sono state recepite appunto dal provvedimento.
L’impianto stesso del disegno di legge segue dunque i risultati
dell’istruttoria, che ha portato ad evidenziare una serie di
“elementi strategici”. Il primo è quello di dare
priorità, nella filiera dell’informazione statistica ambientale
(che va dalle informazioni, alle statistiche, ai conti per giungere
alla contabilità) proprio ai conti ambientali. I motivi: “sono
un elemento di ‘snodo’ tra il percorso conoscitivo e quello
decisionale, sono un elemento comparabile con i conti economici”.
È la scelta su cui punta il disegno di legge, che non a caso
dedica ampio spazio alla sperimentazione. Il secondo elemento strategico
è la metodologia da adottare. Il Cnel evidenzia che esistono
strumenti tecnico scientifici in grado di dare risultati tangibili
anche in breve tempo: il modulo NAMEA (National Accounting Matrix
Including Environmental Accounts) basato sulla combinazione di aggregati
di contabilità nazionale da affiancare a indicatori ambientali,
il conto satellite della spesa per la protezione dell’Ambiente
(EPEA-SERIEE), il sistema degli indicatori settoriali di pressione
ambientale. Il terzo elemento strategico discende dai primi due e
consiste nell’“individuare compiti e impegni dei soggetti
tecnici”. A tale proposito il Cnel evidenzia la necessità
di distinguere nettamente tre aree di competenza: quella della produzione
e validazione delle statistiche ambientali e di conti ambientali (compito
dell’ISTAT); quella della produzione e validazione di informazioni
in materia ambientale (sistema ANPAT-ARPA); quella della validazione
di strumenti e tecnologie per la misurazione in campo ambientale e
per i relativi rilevamenti (ENEA).
Per quanto riguarda i soggetti istituzionali, cioè i protagonisti
ovvero comuni, province, Regioni e Stato, secondo il CNEL è
necessario in primo luogo che finalizzino le loro azioni in materia
alla produzione di conti ambientali, e in secondo luogo che procedano
alla loro “internalizzazione” nei bilanci, e poi nei programmi
annuali e poliennali e nelle relazioni programmatiche. [top]
Un'altra novità
sul fronte della contabilità ambientale
Quest'anno,
per la prima volta, il governo ha presentato un primo tentativo
di bilancio ambientale, che contiene una riclassificazione parziale
del bilancio dello Stato. Si tratta di un esperimento positivo
che consente di verificare quale sia la spesa statale in alcuni
settori di intervento ambientale. Il provvedimento segue a una
serie di ordini del giorno che impegnavano l'Esecutivo in questa
direzione. |
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