| Contabilità
pubblica: governance, speriamo
di Alessandra Vaccari
responsabile per il coordinamento
metodologico del Progetto CLEAR
Contare e rendicontare
La contabilità pubblica sino a qualche tempo fa era
unicamente indirizzata a controllare la spesa per sottoporla contemporaneamente
a un controllo di legittimità.
Attualmente si assiste ad una evoluzione che da un lato vede la
modifica dei criteri e delle logiche contabili - l’introduzione
della contabilità economica e del controllo di gestione -
dall’altro l’adozione di nuovi criteri contabili, connessi
alla evoluzione delle competenze e del ruolo dell’ente pubblico.
In questa logica, CLEAR raccoglie 18 enti pubblici territoriali
che sperimentano la costruzione di un sistema contabile ambientale.
Per ciascun ente l’attività parte dai sistemi informativi
e dai rapporti sullo stato dell’ambiente e tenta di attivare
un processo che, a regime, dovrebbe produrre un report consuntivo
e uno preventivo (annualmente approvato dagli organi dell’ente)
il cui impianto sarà condiviso e successivamente adattato
con il contributo dei diversi attori della società civile.
Questi ultimi, quindi, saranno contemporaneamente fornitori di informazioni
di risultato, realizzatori delle politiche, responsabili dei target
successivi.
Tale sperimentazione ha l’obiettivo di migliorare la governance
locale, cioè ottimizzare la capacità di prendere decisioni
e controllare o prevedere gli esiti delle politiche e delle attività.
In altri termini: dotare l’ambiente, in quanto variabile strategica
per lo sviluppo del territorio, di adeguati sistemi di gestione
e di reporting.
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L’esperienza di CLEAR non va considerata come un’operazione
strettamente specialistica, promossa dal settore ambientale: va
interpretata invece come uno dei molteplici segnali che le amministrazioni
locali stanno lanciando per rispondere alla necessità di
riformare i sistemi di definizione e controllo delle proprie strategie.
Si basa sulla consapevolezza che l’ente pubblico non deve semplicemente
“svolgere delle attività”, ma piuttosto produrre
risultati tenendo conto delle risorse disponibili le quali, nel
caso siano collegate’ direttamente o indirettamente all’ambiente,
sono spesso nel degrado o in via di esaurimento.
Tuttavia, nella maggioranza dei casi quando si parla di programmazione
degli enti, il rapporto efficacia-efficienza non è mai completamente
descritto e raramente gli esiti dei servizi, e ancora di più
delle politiche, sono esplicitati.
Le esperienze non mancano: in questi anni molti enti hanno introdotto
forme contabili integrative a quelle ordinarie. In primis il comune
di Bologna che gia dal 1995 avviò il primo progetto di bilancio
sociale riguardante le libere forme associative.
Nel 1998 la sperimentazione fu allargata all’ambito degli anziani
e nel 2001 sono diventati oggetto di rendicontazione gli ambiti
“disabilità”, “immigrazione” e le attività
di sostegno e recupero.
Vanno considerate inoltre le esperienze significative in corso dei
comuni di Rovigo, di Casalecchio, di Copparo, di Terni, di Perugia.
Negli anni passati anche le aziende di servizi collegate alle amministrazioni
– le cosiddette “utilities” – per ragioni in
parte diverse, hanno costruito sistemi contabili ambientali e sociali:
Agac di Reggio Emilia, Seabo di Bologna, Agea di Ferrara, Area Ravenna,
Amia Rimini ecc.
Il comune di Ferrara, da sempre all’avanguardia nelle forme
di accountability (tutte le utilities, la USL, la Cassa di Risparmio
e le cooperative locali hanno il bilancio sociale), ha iniziato
sia la elaborazione del piano giovani che la costruzione di un sistema
contabile specifico, che darà conto alla comunità
dei risultati raggiunti a fronte degli impegni assunti dall’ente
e dai principali attori sociali verso i giovani.
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Governance, speriamo
In genere nelle esperienze citate di accounting e accountability,
sono stati costruiti sistemi relativi ad un vasto insieme di politiche
pubbliche, indirizzate non solo agli individui ma alla comunità
nel suo complesso, identificando in linea di massima sistemi di
indicatori, economici e non, relativi a due ambiti operativi:
• lo svolgimento dei servizi, cioè le attività
dirette dell’ente, dove le utilità si identificano con
la realizzazione stessa del servizio
• la realizzazione delle politiche, cioè la serie di
azioni di tipo normativo e comunicativo che tendono a produrre modificazioni
e miglioramenti di carattere culturale e comportamentale all’interno
della comunità di riferimento; ambito dove l’ente, sia
esso comune che provincia, non è l’unico protagonista.
L’accountability, passando attraverso adeguate forme contabili
(che però non devono solo essere tecnicamente adeguate, ma
anche politicamente adeguate) diventa il processo che collega i
diversi principi ispiratori della riforma della governance:
– apertura e partecipazione
– accountability e responsabilità
– efficacia
– coerenza
Identificare e trattare in modo adeguato all’interno della
contabilità pubblica le informazioni che riguardano l’ambito
sociale e ambientale significa identificare e classificare in parametri
informazioni, anche di natura descrittiva, relativi a tre livelli:
• efficacia,
• efficienza
• verifica di coerenza rispetto agli impegni.
Tuttavia, e questo è lo scopo principale di CLEAR, il sistema
di rendicontazione, deve basarsi sulla esplicitazione formale degli
impegni, delle politiche, delle strategie che l’ente assume
come prioritarie.
È solo da una corretta elaborazione degli scopi che è
possibile condividere cosa è veramente importante, chiarire
le attività programmate e condividere le ispirazioni valoriali
sottese.
Anche la riforma della pubblica amministrazione regolata dalla legge
americana GPRA del 93, chiamata result act, nella analisi dei suoi
53 progetti pilota ha verificato nella pratica che i progetti che
hanno elaborato una missione e un corretto piano strategico, definendo
a monte gli impegni politici e tecnici, sono riusciti a stabilire
obiettivi di performance utili alla realizzazione delle attività,
alla qualificazione dell’ente e all’aumento della fiducia
da parte dei cittadini e della comunità.
Proprio questo secondo ambito, in tendenza prevalente rispetto
al primo in un logica di riforma della funzione pubblica, è
fortemente correlato al concetto di capitale sociale, ambito che
non viene misurato con la contabilità sociale e ambientale,
ma che viene potenzialmente incrementato dalla loro esistenza.
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AAA. Tecnico cerca politico, politico
cerca tecnico: integrazione
In particolare la necessità di verifica di coerenza
impone un raffronto con gli impegni assunti, che devono essere esplicitati.
Il processo di accountability richiede un apriori di tipo politico,
di indirizzo, di assunzione di responsabilità, ognuno per
il suo livello (piani e programmi, PEG ecc).
Per questo la contabilità sociale e ambientale può
operare per ridurre quel problema (ricorrente nella nostra amministrazione)
di separatezza tra la struttura tecnica – che tende a produrre
eccessive informazioni per dimostrare di fare bene il proprio mestiere
– e il livello politico, che a volte non è in grado
di misurarsi con criteri di efficacia e di valutazione degli effetti
delle proprie politiche.
In CLEAR, e in generale quando si costruisce un sistema contabile
sociale e ambientale, in qualche modo si induce l’integrazione
e l’approccio intersettoriale. Perché la lettura delle
azioni e degli effetti è necessariamente collegata agli impegni
assunti e a quelli pattuiti con la comunità.
Ovviamente, là dove il processo di agenda 21 locale è
attivo tutto ciò è più semplice.
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Diventare “clear”
In sintesi dunque molte esperienze si muovono testimoniando
le tendenze seguenti:
• la necessità di innovare le forme di governance per
dare nuovo impulso ai valori democratici;
• la necessità di innovare gli strumenti della governance
anche per indurre processi di assunzione di responsabilità
a tutti i livelli, sia pubblici che privati;
• la consapevolezza diffusa che le risorse non sono solo quelle
economiche, ma anche quelle naturali e sociali;
• il bisogno di maggiore trasparenza dei dati di bilancio,
non più sufficienti a fornire misure di efficienza né
a motivare alcune, spesso non facili, scelte della amministrazione;
• l’esigenza di dimostrare quanto le politiche pubbliche
e le azioni della amministrazione concorrono al buon funzionamento
di una comunità;
• l’esigenza di adattare alle nuove esigenze della comunità
la cultura amministrativa pubblica;
• la graduale modificazione del ruolo degli enti stessi, il
loro trasformarsi da istituzioni produttrici di leggi e servizi
a istituzioni di regia e produzione di governance.
Cambia insomma l’idea di risorsa, l’idea di concorso
al bene pubblico, all’incremento del capitale sociale. Cambia
la logica delle responsabilità.
E chi diventa “clear” condivide questi pensieri e principi.
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