I disegni di legge sulla contabilità ambientale al Senato
Presto una legge?
di Ilaria Di Bella

La contabilità ambientale torna all’ordine del giorno del Senato. Tre i disegni di legge attualmente all’esame della commissione Ambiente. Alla proposta di legge Giovanelli, ripresentata nel testo già licenziato da Palazzo Madama nella passata legislatura, sono stati affiancati analoghi disegni di legge dei Verdi e di Alleanza nazionale. Il relatore (che ha il compito di illustrare le proposte alla commissione, e poi all’Aula, seguendo l’intero esame del provvedimento) è il senatore Egidio Luigi Ponzo (Forza Italia). Un “comitato ristretto”, composto da un senatore per gruppo parlamentare più il relatore, è stato incaricato di effettuare audizioni tra i soggetti interessati e di arrivare a un “testo unificato”, sulla base del quale presentare emendamenti.

Un po’ di storia
Primo: far emergere nelle politiche pubbliche i “costi occulti” dello sviluppo, pagati in termini di esaurimento delle risorse naturali non rinnovabili e di impoverimento di quelle rinnovabili, di misure contro l’inquinamento, di spese per il risarcimento del danno dopo le calamità o per le cure mediche dovute alle condizioni insalubri di vita. Tutti costi “a carico dell’ambiente”, non computati dalla contabilità tradizionale, che considera ancora un’alluvione come un aumento del Prodotto Interno Lordo.
Secondo: fornire agli amministratori pubblici uno strumento per tenere conto della realtà di questi costi ambientali nel valutare l’efficacia e l’efficienza delle politiche di governo del territorio, e in particolare delle città dove vive la maggioranza della popolazione italiana.
Con questi obiettivi nel 1998 nasce in Italia il primo disegno di legge sulla contabilità ambientale pubblica, finalizzato a istituire l’obbligo, per Comuni, Province, Regioni e Stato, di adottare un bilancio ambientale accanto a quello tradizionale di natura economico-finanziaria. Il primo firmatario del disegno di legge, unico nel suo genere e senza omologhi in Europa, è il diessino Fausto Giovanelli, allora presidente della Commissione Ambiente del Senato. La proposta è il frutto della lunga collaborazione tra Palazzo Madama e il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), che raccoglie indicazioni e osservazioni da parte dei principali soggetti interessati, dall’Istat al ministero dell’Ambiente, dalla Ragioneria generale dello Stato all’Anpa e alle Arpa, dall’Enea all’Anci, dall’Upi alle Regioni.
Il testo finale viene sottoscritto da tutti i gruppi parlamentari (eccetto la Lega) e approvato dal Senato il 14 luglio 1999. La Camera non riuscirà a terminarne l’esame prima della fine della legislatura (marzo 2001).
Nel frattempo, alcuni enti locali decidono che è venuto il momento di sperimentare questa nuova forma di contabilità proposta dal disegno di legge. La Provincia di Bologna dà il via, con un finanziamento del ministero dell’Ambiente, a un progetto che produrrà uno studio sul costo reale dell’acqua corrente (molto più alto di quello effettivamente pagato dai cittadini).
Nasce il progetto CLEAR, finanziato dalla Commissione Europea: ben 18 enti locali approveranno, entro la prima metà del 2003, il proprio “ecobilancio”, seguendo un percorso di ricerca coordinato che approderà alla realizzazione di un metodo e di principi contabili.

La struttura del disegno di legge
Due sono le scelte di fondo operate dal disegno di legge.
La prima riguarda l’adozione della contabilità ambientale come strumento per orientare alla sostenibilità le politiche economiche. La tesi è che solo “internalizzando” i costi occulti di natura ambientale, ovvero facendo in modo – attraverso la politica e l’amministrazione – che il mercato tenga conto del “prezzo” dell’ambiente, il perseguimento dello sviluppo sostenibile non sarà un ossimoro ma una realtà.
La seconda è che quello ecologico sia un bilancio satellite rispetto al bilancio economico-finanziario, rinunciando così, per ora, a ogni irrealistica ipotesi di integrazione tra le due contabilità o di correzione in senso ambientale dei documenti di bilancio tradizionali (tendenza che aveva portato a teorizzare, ad esempio, il “PIL verde”). I presupposti sono il V Programma d’azione ambientale della Comunità Europea, che raccomanda l’adozione di conti ambientali satellite da parte degli stati membri, e le azioni dell’UE finalizzate all’individuazione di un set comune di indicatori ambientali per monitorare lo stato dell’ambiente e l’efficacia delle politiche.
In questo caso la tesi è che in campo ambientale è necessario passare dal “laboratorio alle istituzioni”, che significa smettere di ricercare indicatori e altri strumenti statistici perfetti e realizzare invece una “cassetta degli attrezzi” in grado di aiutare da subito gli amministratori pubblici. Per questo il target di riferimento è costituito dagli organi di governo della Pubblica amministrazione e non dalle imprese, che hanno già adottato volontariamente bilanci e altri strumenti per la gestione ambientale.
Il disegno di legge istituisce l’obbligo per i Comuni, le Province, le Regioni e lo Stato di approvare, entro il 2004, bilanci “verdi” accanto e “contestualmente” (cioè nello stesso momento) ai tradizionali documenti di programmazione economico-finanziaria e di bilancio. I due documenti vengono così “appaiati” e confrontati, dagli organi di governo del territorio, nella stessa sessione di bilancio. La scadenza viene differita al 2007 per i Comuni più piccoli.
Entro il 2003 gli enti locali e lo Stato dovranno invece dotarsi di sistemi di conti ambientali, cioè di sistemi informativi che misurano la consistenza e le variazioni del patrimonio naturale, le interazioni tra l’economia e l’ambiente, le spese per la prevenzione, la protezione e il ripristino in materia ambientale. Si tratta in sostanza dei dati sui cui vengono poi costruiti gli “ecobilanci”.

Gli strumenti statistici e tecnico-scientifici indicati dal disegno di legge per l’elaborazione dei dati ambientali sono quelli messi a punto dall’Istituto di statistica europeo (Eurostat) e da quelli dei Paesi membri. Si tratta in particolare del SERIEE (Système Européen de Rassemblement de l’Information Economique sur l’Environnement), un sistema di conti satellite studiato per affiancare le informazioni fornite dai conti economici ad altre sulla spesa per la prevenzione, la riduzione e l’eliminazione dell’inquinamento, del NAMEA, una matrice che affianca informazioni fisiche e monetarie, e del sistema degli indicatori settoriali di pressione ambientale, che consente di misurare in termini fisici la pressione esercitata sull’ambiente dalle attività umane.
Per quanto riguarda le competenze, la gestione del sistema dei conti viene affidata all’Istat, mentre l’Enea contribuisce a elaborare strumenti e modelli; la raccolta dei dati alle Regioni, alle Province e ai Comuni, insieme all’Anpa e alle Arpa.
Prevista anche una fase di sperimentazione finanziata, che precede qualsiasi termine perentorio.

Altre proposte sul tavolo
Le altre proposte sul tavolo della Commissione Ambiente hanno la stessa struttura del disegno di legge Giovanelli, con qualche differenza.
Il testo di cui è primo firmatario il senatore Giuseppe Specchia (An) contiene un unico termine (il 2004 per i Comuni più grandi, il 2007 per quelli più piccoli) per l’adozione dei bilanci ambientali (che vengono definiti documenti di contabilità ambientale), strutturati sulla base dei conti ambientali di competenza di ciascun livello istituzionale (senza prevedere una scadenza per l’introduzione obbligatoria di questi ultimi).
Vengono specificate nel dettaglio le competenze spettanti allo Stato, alle Regioni e agli enti locali in materia di contabilità ambientale. Allo Stato spettano compiti di indirizzo, controllo e supporto, nonché di revisione della contabilità economica nazionale, e l’applicazione delle metodologie al bilancio. Le Regioni dovranno fornire indicazioni agli enti locali e adeguare i propri strumenti contabili, mentre agli enti locali spetterà il compito di fornire informazioni agli enti sovraordinati (oltre a redigere propri ecobilanci). Tra gli organismi istituzionali coinvolti, viene inserito anche il CNR, che provvede a eseguire rilevamenti ambientali utilizzando le tecnologie installate sul Laboratorio aereo per la ricerca ambientale.
Il provvedimento del Sole che ride, di cui è primo firmatario il senatore Sauro Turroni, vicepresidente della Commissione Ambiente, prevede un unico termine, il 2004, per l’entrata in vigore dell’obbligo relativo all’adozione del “documento di contabilità ambientale” per i Comuni, le Province, le Regioni e lo Stato. Accanto alla contabilità ambientale pubblica, viene inquadrata anche quella del settore privato. Le imprese che si dotano di ecobilanci vengono iscritte in un albo e si avvalgono di un credito d’imposta pari al 10 per cento delle spese sostenute per la sua predisposizione. Nelle misure di sviluppo sostenibile viene inserito anche il “bilancio ecologico territoriale”, che quantifica i livelli di emissioni inquinanti globali del territorio di competenza degli enti locali e delle Regioni e rappresenta la base per la creazione dei patti territoriali per lo sviluppo sostenibile, fornendo un criterio di priorità assoluta per i finanziamenti.

: : scarica versione doc : :
Disegno di Legge n. 188 Fausto Giovanelli

Disegno di Legge n. 958 Giuseppe Specchia

Disegno di Legge n. 900 Sauro Turroni

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